引言
“新石油”数据作为新型生产要素，具有无形性、非消耗性等特点，可以接近零成本无限复制，对传统产权、流通、分配、治理等制度提出新挑战，亟需构建与数字生产力发展相适应的生产关系，不断解放和发展数字生产力。
2022年12月19日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），以维护国家安全、保护个人信息和商业秘密为前提，围绕促进数据合规高效流通适用、赋能实体经济这一主线，聚焦数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个要点，并针对四个要点分别提出具有创新性的制度构建方案，标志着我国数据治理工作将迈入新阶段。
一
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数据产权“结构性分置”
“数据二十条”创造性提出探索建立数据产权结构性分置制度，淡化数据所有权，强调使用权，放活经营权，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等权利结构性分置的数据产权运行机制。
该机制考虑了数据市场的特殊性，当数据的生成是由多方主体共同协作产生的结果时，可能出现上下游主体竞合的不明晰关系，难以界定数据的所有人，而“结构性分置”的机制将有效明确不同的数据处理主体对数据要素的法律权利，转变原来的市场竞争机制，为个人、企业和政府带来新机遇，推动数字经济发展。
2
公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权
“数据二十条”提出根据数据持有主体的不同，将公共数据、企业数据、个人数据进行分类分级确权授权，从而有效破解数据交易产业链前期发展“确权难”的问题。其中：
公共数据强调开发共享、统筹使用、互联互通，打破“数据孤岛”；
企业数据强调发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台发挥带动作用，赋能中小微企业数字化转型；
个人信息数据强调个人有选择性授权，确保个人信息匿名化和个人隐私有保障的前提下推动数据流通。
数据分类分级确权授权机制的建立有助于平衡国家利益、公共利益和个人利益，实现数据公平公正使用的同时为数据要素市场注入活力。
二
1
坚持“所商分离”
数据的流通交易是数据资源向数据资产转变、充分释放价值的必经之路，然而当前数据要素市场面临“场内交易不足”“场外交易无序”等问题和挑战，数据交易场所未能区分其“公益性”和“市场属性”，而是集运动员与裁判员身份于一身，导致数据交易市场未能形成良性发展。
鉴于此，“数据二十条”提出借鉴证券市场交易场所和券商分离的经验，建立数据交易场所与数据商分离的市场运行机制，培育一批具备一定资质的数据商和第三方服务机构，打造协同创新、供需联动的数据联通交易多元生态。
其中，数据商定位为专业性市场化机构，由各类经认证的市场化主体承担相关职能，在交易所授权下负责将非标准化的数据转化为标准化数据交易产品；数据交易场所定位公益性机构，突出交易过程的公共属性和金融平台属性，作为公立第三方提供新型交易技术、固定数据交易证据等，从而增进买卖双方的信任、减少争议。
2
建设数据跨境可信流通体系
随着全球快速迈入数字经济时代，数据跨境流通成为维系全球经济活动的重要枢纽。然而，数据跨境在推动世界经济发展的同时也为其带来巨大的安全威胁。基于此，构建可信的数据跨境流通体系成为破解数据跨境流通安全合规问题的关键路径，“数据二十条”第十一条针对此提出符合中国国情的政策建议，从四个层面系统地勾勒了一幅多主体参与的生态图景。
一是国际合作层面，开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等国际交流，积极参与数据流通、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定；
二是市场开放层面，着眼国内国际双循环相互促进的新发展格局，推动数据跨境双向有序流通，鼓励开展数据跨境流动业务；
三是数据治理层面，要求统筹数据开发利用和数据安全保护，探索建立跨境数据分类分级管理机制；
四是监管协作层面，基于数据跨境流动的特殊场景属性和监管执法特点，构建多渠道、便利化的数据跨境流动监管机制。
三
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初次分配：市场起决定性作用
数据创造价值的过程中，收益分配是数据要素市场中各参与主体关注的核心议题。“数据二十条”第十二条提出“由市场来评价贡献，按照贡献来决定报酬”，发挥市场在贡献评价和收益分配中的决定性作用，根据数据要素的参与方的实际贡献进行报酬分配。这意味着劳动者不再仅依靠劳动、资金、技术、管理分配收益，数据价值和使用价值的贡献度也在收益分配中予以体现，从而将推动其更为积极主动地创造数据贡献，实现数字要素收益的最大化和分配的最优化。
2
再分配：政府引导调解
在激发数据要素价值，实现贡献值分配的基础上，“数据二十条”第十三条提出要更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，关注公共利益和弱势群体，防止资本在数据领域无序扩张。该条提出要探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制，鼓励企业依托公共数据提供公益服务。公共数据具有本身具有公共属性和公益属性，既“取之于公”，则应“用之于公”。通过政府引导调节，在民生保障、就业创业、教育培训等领域发展公共数据服务，为社会公众谋取数据红利实惠，消除社会数字鸿沟，提升整体数字素养，促进共同富裕。
四
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政府、企业、社会协同治理
“数据二十条”强调数据安全是数据要素流通交易的首要条件，是数据要素流通合规的底线，贯穿数据治理全过程。只有建立健全数据要素安全体系，数据要素才能高效流通。然而，若是仅由单一主体主导市场治理，容易发生数据监管主体权责模糊、管理体系不完善等问题。基于此，“数据二十条”提出构建政府、企业、社会协同的数据要素市场治理机制。其中：
政府负责建立数据要素流通使用的合规公证、安全审查等制度，制定负面清单，查处经营者的垄断和不正当竞争行为，落实网络登记保护制度；
企业落实数据要素登记和披露制、数据流通交易声明和承诺制，在数据安全基础设施建设、日常管理、技术研发等方面积极发挥作用，配合实施数据安全管理认证，通过认证提升数据安全管理水平；
行业协会等社会力量在安全技术研发、市场信用体系建立、行业标准完善等方面提供支持。
2
打破垄断，公平竞争
近年，法院受理的涉数字经济竞争类案件增势明显，数据成为市场竞相争夺的资源，不正当竞争行为常与不法垄断行为交织，行为实施手段隐蔽，实施主体难以查明，且损害范围广、损害程度深。数字市场经济的不正当竞争、垄断行为不仅损害竞争主体自身利益，而且损害个人信息权利、消费者权益、整个数据市场、国家数字安全，甚至会造成国际不良影响。基于此，“数据二十条”明确提出要强化反垄断和反不正当竞争，打破“数据垄断”，促进公平竞争。
政府在治理过程中要加强经营者集中审查，依法依归查处垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为；
企业要严格落实反垄断法等法律规定，依法参与数据要素登记和披露，不得利用数据、算法等优势和技术手段排除、限制竞争；
社会力量要畅通举报投诉、争议仲裁渠道，建立数据市场信用体系。
依此，才有可能打造安全可信的数据市场秩序，增强市场活力，促进数据要素的公平健康流通。
结语
“数据二十条”是国家政策层面提出的数据发展的方向和框架，虽非具有法律效力的法律文件，但已然为后续的立法、执法指明了方向，会成为后续相关法律法规制定及执行的基准。目前，我国许多省市都在探索建立或完善适宜的数据条例，“数据二十条”的出台将培育一批新的数据要素相关的法律法规。例如，2023年4月初，广东省政务服务数据管理局为规范数据流通交易、培育两级数据要素市场，牵头起草了《广东省数据流通交易管理办法（试行）》并公开征求社会意见。
同时，在“数据二十条”出台的背景下，被称为“冷市场”的国内数据交易市场也正逐步升温。2023年3月30日，深圳数据交易所落地国内首笔无质押数据资产增信贷款项目；2023年3月31日，上海数据交易所对外宣布已与大数据流通与交易技术国家工程实验室，合作完成了国内首个数据交易链的一期建设并正式上线，实现了数据产品挂牌目录上链功能，可“一地挂牌、全链流通”。
对于企业而言，“数据二十条”短期内虽然不会对企业产生直接影响，但长远来看，“数据二十条”对企业的数字化布局和数字化发展战略具有参考价值，有助于企业把握数据要素治理的脉络，推进数据合规工作的完成。
参考文献
[1]蔡继明：《解读“数据二十条”：分配制度》，载于网络法实务圈，2023年4月2日。
[2]杨东：《解读“数据二十条”：构建数据产权、突出收益分配、强化安全治理》，载于网络法实务圈，2023年4月2日。
[3]王春晖：《解析“数据二十条”丨构建数据基础制度意义重大》，《人民邮电报》，2022年12月12日。
[4]普华永道：《解读“数据二十条”新政》，载于普华永道微信公众号，2022年12月27日。