福州市中级人民法院(2016)闽01行终354号

（二）例外情形——当行政机关作出的信访答复对当事人的合法权利造成实质影响时，法院应当受理当事人就该信访答复提起的行政诉讼。

虽然一般情况下信访答复行为不属行政诉讼的受案范围，然而在司法实践中，行政机关采用信访答复形式作出的行政行为内容具有多样性和复杂性，对行政相对人的权利影响也不一。因此，法院对于是否受理就信访答复行为提起的诉讼时并不会机械依据法律规定仅凭信访答复的形式外观一概而论，而是结合当事人提出的申请内容是否属于该行政机关的法定职责范围、该答复是否对申请人的权利义务产生实质影响等因素作出综合判断。

具体来说，应纳入行政诉讼受案范围的信访答复具有以下特征：1、申请人的申请事项属于行政机关的法定职权范围内；2、行政机关的答复行为对申请人的权利造成实质影响，包括实体权利上的影响及程序权利上的影响。举个例子，当事人向行政机关申请履行法定职责时，行政机关以信访答复形式告知当事人相应的已履职或不履职情况，此时从实体上来说，行政机关作出的信访答复意见不仅是对信访、投诉的答复，更是对申请人诉求的实质回应，是对其是否作出履职行为的一种告知；从程序上来说，行政机关以信访答复的形式对申请人的申请行政机关履行法定职责的事项作出处理，可能涉及到行政机关不履行法定职责或者未正确履行法定职责，若单纯将该答复行为视作信访答复，将导致申请人丧失诉权及申请复议的权利，剥夺其救济渠道。

综上，在判断行政机关的信访答复行为是否具有可诉性时，不应仅从其形式外观来判定，而应“透过现象看本质”，综合该信访答复行为是否对当事人的申请事项作出实质处理、是否存在推诿不履行法定职责的情形来判断。

案例索引：
福州市中级人民法院(2016)闽01行终305号

三明市中级人民法院(2016)闽04行终34号

福州市仓山区人民法院(2015)仓行初字第200号

二、行政机关以信访答复形式处理当事人的申请履行法定职责是否构成行政不作为？

当行政机关以一纸信访答复对当事人的投诉举报或是履职申请作出处理时，常有当事人对行政机关的答复的形式提出异议，认为行政机关没有对其提出的申请依法履行法定职责，却以不涉及当事人权利义务的信访答复方式处理，首先在处理形式方面就不合法，属于逃避履职义务的行政不作为。

那么行政机关以信访答复形式对当事人提出的履行法定职责申请作出回应，在形式方面是否合法？又是否构成行政不作为呢？

和上文中判断信访答复行为是否具有可诉性的思路一样，此时仍然不应拘泥于“信访答复”这一形式，而应从实质上判断行政机关针对当事人提出的申请事项是否已经履行职责。如果行政机关作出的信访答复并不只是流于形式地对当事人提出的申请事项作出告知，更包含了其作为行政机关在收到当事人提出的履职申请后依法展开调查、采取措施措施、履行职责情况等答复告知内容时，该信访答复便是行政机关是否履行职责、有无正确履行职责的体现。此种情形下，行政机关信访答复行为与履职行为存在重合，信访答复只是对当事人进行履职情况告知的书面载体，不能仅凭形式而机械认定行政机关的答复属于行政不作为，而应首先判断当事人的申请事项是否确系行政机关的法定职责，在肯定的前提下再结合信访答复内容是否已对当事人提出的申请事项履行法定职责、履行是否合理合法的情形进行告知来判断行政机关的履职情况。

案例索引：

杭州市中级人民法院（2016）浙01行终53号

宁波市中级人民法院（2016）浙02行终305号

东莞市中级人民法院（2015）东中法行终字第174号

但不可否认，实践中存在少数行政机关将当事人提出的申请以信访的形式加以受理，并作出未对当事人提出的事项进行实质处理的信访答复，以此规避司法审查的情形。此种信访答复实际上是一种拒绝、推诿履行法定职责的行为，若机械依据《信访条例》第三十四条、三十五条等规定认定行政机关作出的信访答复不属于行政诉讼受案范围，将实质上剥夺当事人的救济权利，不利于监督行政机关依法行政及维护行政相对人的合法权益。因此，当行政机关仅以信访答复对当事人提出的履行法定职责申请作出形式上的回复，却未在实体上作出实质处理，甚至以信访处理规避司法处理的，将有可能被法院认定为行政不作为。

案例索引：

福州市仓山区人民法院(2015)仓行初字第200号

结语

综上，对于行政机关作出的信访答复不应仅从其形式上判断是否具有可诉性或是否涉及行政不作为，而应首先判断当事人的申请事项是否属于该行政机关的法定职责范围，继而结合行政机关的信访答复内容来判断行政机关有无履行法定职责、是否正确履行法定职责、是否正确告知当事人来综合认定该信访答复行为是否具有可诉性或是否存在行政不作为的情形。