前言

党的十九大提出的实施乡村振兴战略指出，要坚持农业农村优先发展，以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这是继中央2005年提出新农村建设战略后又一个加快农业农村发展的新战略与新举措。为今后“三农”事业的发展指明了道路。实施乡村振兴战略，涉及农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、农村经营制度改革、乡村治理机制等多方面法律问题。

一、深化农村土地制度改革——乡村振兴战略之基

农村土地制度事关亿万农民的生计与命运，是我国农村最根本最核心的基础制度。十九大报告中确定“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”土地承包关系的去留终于有了确切答案。土地承包关系的稳定，不仅给农民吃了“定心丸”，更有助于实现土地经营权的流转，完善“三权分置”的实现形式，提高土地利用率，促进农业现代化发展。10月31日上午，土地承包法修正案草案提交初审，其中几个问题值得予以关注：

1、草案吸纳“三权分置”制度，规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。草案明确了土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利，土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。

2、对于进城落户的农民，可自行选择是否保留土地承包经营权。为落实十八届五中全会提出的，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。草案删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定。

3、土地经营权可以出租（转包）、入股。草案规定，土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转；第三方通过流转取得的土地经营权经承包方或其委托代理人书面同意，并向本集体经济组织备案后可以再流转。为落实十八届三中全会提出的“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”的精神，草案增加了土地经营权可以入股从事农业产业化经营的规定。

4、承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。草案规定第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。由于实践中抵押担保融资的情况复杂，操作方式多样，加之对土地经营权的性质认识分歧较大，草案使用了“融资担保”概念，包含了抵押和质押等多种情形，既解决农民向金融机构融资缺少有效担保物的问题，又保持了与担保法等法律规定的一致性。鉴于土地经营权入股发展农业产业化经营尚处于探索阶段，实践中的做法也不尽相同，为此草案只作出原则性规定，具体规定还需依实践发展的需要由行政法规规范。

二、推进农村集体资产股份合作制改革——乡村振兴战略之源

农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合，实现共同发展的一种经济形态。随着改革开放30多年的发展，农村集体拥有大量资产。但仍存在着原有分散经营体制不适应发展需要、集体所有权主体虚化、集体经营性资产管理不善、集体产权权能缺失导致农村生产要素难以激活等问题阻碍农村集体经济发展。构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，有利于解决农村集体经济遇到的种种困境。新《民法总则》赋予农村集体经济组织法人资格，为农村集体资产股份合作制改革奠定了法律基础。在农村集体产权制度改革“破冰”发展的同时，仍存在以下两方面问题：

一方面集体产权制度仍然缺少法律化、制度化。如何确认集体成员身份,例如是否给予在室女、外嫁女、外迁村民集体成员身份；如何对农村集体资产进行清产核资；如何量化经营性资产；如何进行股权管理；股权如何取得、流转、继承；股权证书如何登记备案等问题，各地做法不一，且未有相关立法予以规范。

另一方面配套政策支撑上不到位，瓶颈亟待突破。一是因历史和政策原因，未完全为集体资产依法颁发土地证与房产证，影响了资产权属的法律效力，削弱了集体经营管理行为的合法有效性。二是在税收政策上视股份经济合作社为公司企业，税收负担大为加重。三是金融机构不认可“股份经济合作社”的法人地位，导致信贷支持力度不足。

三、对农村资产还权赋能，促进生产要素集中市场化配置以适应农业现代化要求——乡村振兴战略之本

“三农”问题的核心可以归为人的问题，传统的农民一靠人力、二靠天气的农耕方式无法改变农业落后状态。因此，科技兴农成为农业现代化的必然之选。一方面要建构路径，打通城市工商资本下乡通道；另一方面要发挥资本粘合剂的作用，促进土地、人力、技术、自然资源等生产要素进一步集中。具体可以从以下几个方面入手：

首先，多途径培育新型农业经营主体。在修改土地承包法的基础上，进一步就经营权流转出台相应法规，加强流转平台建设，在更大层面上推动土地集体中规模经营。

其次，多举措优化农业人才队伍。新型职业农民培育工作是农业现代化的关键环节，培育以返乡大学生为主体的新型职业农民，成为推动农业产业转型升级的迫切需要。如何留住人才，引进人才，不仅涉及农村产权制度改革，更涉及户籍制度；公共服务均等化；保障新型职业农民在就业、教育、社会福利等方面的权益；城乡同权等方面制度的配套落实。

最后，多方式改善农村居住人口结构。要改革现有宅基地制度，探索宅基地有偿使用、有偿流转、有偿退出以及低押担保等权能实现方式，引导农村将闲置宅基地自主腾退，发展农村集体租赁住房、养老住房市场。一方面可以让农户多余宅基地腾退复耕，提高农地节约利用；另一方面让城市人口可以顺利向农村转移，补充农业人才缺口，提高农村消费人群的消费水平，从而促进农村经济产业发展。

四、构建多元乡村治理体系——乡村振兴战略之要

多元乡村治理体系有效意味着多元主体协调发力，以最高效的方式为农村居民提供基本的公共服务，维持公平正义，保持农村社会稳定。体系的有效构建需要进一步完善以下制度：

1、完善村民自治制度。完善《村民委员会组织法》，继续坚持民主选举村委会主要成员，完善村民议事会和监事会制度，让农村居民有表达对公共服务需求偏好的渠道，能对村民委员会进行有效监督，降低公共服务供给的成本。

2、建立健全农村公共服务中心。行政村作为社会治理中有机组成，必须贯彻国家意志，执行国家的方针政策；切实配合好，完成好上级政府交办的道路、水利、教育、医疗等基础设施建设和公共服务工作。建立健全农村公共服务中心有利于最大化协调村民自治与公共管理之间的矛盾。

3、构建法治乡村。总结提炼一批村规民约，让这些约定俗成的习惯法规范、约束村民行为。加强村务村财公开，提高村民参与自治的积极性与透明性。丰富农村多元调解机制，加强法制宣传，多源头头解除社会矛盾。

结语

乡村振兴战略的提出，标志自我国经济社会发展从农村支援城市的“城市发展”单轨制转变为“城市发展”与“农村发展”并重的双轨制。“实施乡村振兴战略”的新发展理念，这既切中了当前乡村发展的要害，也指明了新时代乡村发展方向，明确了乡村发展新思路，但乡村振兴战略的实效仍需在实践中不断求索。