导语

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会工作报告强调了“实施乡村振兴战略”，并再次强调“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”实际上，早从2012年起，中央及社会对农村问题的关注越来越密切，历年的中央一号文件反复强调农村产权制度改革及股份化改造工作。2016年12月26日出台《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确提出“由点及面开展集体经营性资产产权制度改革”和“因地制宜探索农村集体经济有效实现形式”，明确了“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。”

随着农业部、中央农办于2017年9月22日发文确认新增100个农村产权制度改革试点县，正式启动了“由点及面推动产权制度改革”的序幕。“农村集体经济组织”的概念在我国由来已久，而在当前，建立农村集体经济组织股份经济合作社的必要性和特殊性又体现在哪里呢？

一、农村集体经济组织的发展历程

农村集体经济组织是代表农村特定区域内的劳动群众行使土地所有权的经济组织，是社会主义劳动、群众集体所有制的基本组织形式，其实质内容是全体成员（即劳动者）共享生产资料所有权，共同劳动并共享收益。从农村集体经济组织的形态可划分为四个不同阶段：

（1）互助组模式。1952 年我国基本完成土地革命，实现农民“耕者有其田”的理想，形成了个体土地所有制。随着市场经济影响，互助组的合作模式产生，被视为集体经济组织的初级形态。在不保障土地私有的前提下，将农民进行联系整合，形成合力，从而调动了农民积极性，促进农业的发展。互助组能够增加农民收入、提高农业发展的质量和效率，进而从临时互助到常年互助。虽然互助组通过协作产生了新的生产力，并在一定程度上限制了出租土地、雇工剥削等现象。但它没有改变农民的生产资料私有制，特别是土地私有制的情况，农业生产经营依然是狭小的分散经营，因此，在提高农业生产水平和阻止农民两极分化方面有其局限性。

（2）农业生产合作社。1953年我国提出过渡时期总路线，合作经营的概念得到鼓励和倡导，农村集体经济组织的发展模式从简单的互助组转变为专业的农业生产合作社，并区分为：初级生产合作社和高级生产合作社。初级生产合作社主要在 1953 年到 1955 年之间出现，注重和强调尊重农民个人的财产权益，将农民联合起来，进行统一经营。而高级农业生产合作社，以主要生产资料集体所有制为基础的农民合作的经济组织，通常是把劳动力，土地，耕畜，农具固定给生产队使用；有的还对生产队实行包工、包产和超产奖励的责任制度。随着合作社的进一步发展，逐步出现了合作社的发展和我国生产力不契合、分配不均导致中农吃亏积极性受打击、合作社中官僚风气不好、自由退社的模式导致管理极其混乱。

（3）人民公社。为辅佐国家工业化的浪潮，在 1958 年—1978 年间人民公社模式产生。人民公社实行政社合一，平均分配，在一定程度上对农业生产有所改善和益处，巩固公有化的程度。也为国家的工业化提供了条件、奠定了基础。但是人民公社并非契合农民及农业发展需求所产生，其发展导致产业结构失衡严重，社会发展水平不均等问题。

（4）家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制是农村集体经济组织发展的新阶段，从根本上确定了农村土地公有制及农民的独立经济和自主经营局面。家庭联产承包责任制的出现，克服了平均主义和高度集中的缺点，为农村的发展带来了新的机遇，使农村集体经济组织达到了新的高度。但随着市场经济的发展及城镇工业化水平、经济多元化发展的影响，农村人口大量向城镇转移，农村生产资源缺少开发力量，以家庭联产承包责任制为主要形式的集体经济组织开始出现确保资产独立性及运营统筹性的双重需求。

二、当前农村集体经济发展面临的主要问题

当前大部分农村集体经济的资产形态基本是在家庭联产承包责任制全面推开之前的人民公社时期，由全体集体成员共同劳动形成的，当然也包括部分没有纳入家庭承包，而是由村委会代管或以其他方式发包给本集体成员甚至集体外成员的资产。

人民公社解体时，从制度设计来说，还是有所考虑的。当时人民公社一分为三，一个基层党组织（党支部）、一个基层群众自治组织（村委会）、一个集体经济组织（经联社或经济社）。但由于当时集体经济组织法律法规不健全，法人主体地位不明确，事实上无法履行集体经济所有权人的职责，大量的集体资产转由村两委代管，这也导致目前农村集体经济发展面临的四大问题。

1.从集体经营体制讲，农户分散经营的弊端显现。人民公社一大二公的发展模式固然有其局限性，改革之初提出坚持家庭联产承包为主、统分结合双层经营。但随着家庭承包的深化，大部分集体甚至将非资源性的资产以拍买方式转让给成员，导致大量村集体经济的空心化，这是政策制定者所没有料到的。而当生产力发展到一定程度，农户分散经营的模式开始不适应生产力发展需要。生产力的发展推动生产关系变革，当然需要调整过度分散经营，鼓励适度集中规模发展。

2.从产权主体看，集体经济组织严重虚化。尽管宪法规定集体经济集体所有，土地管理法、土地承包法也提出集体经济组织所有的概念，但何为集体？谁代表集体？这种法律地位的缺失让整个集体经济的发展长期因为人格的缺陷无法进入市场，参与竞争，集体经济停滞不前也就在预料之中。

3.从资产管理角度讲，财务不清、管理混乱是通病。正是由于村委会长期代集体经济组织履行资产管理职责，导致集体财产少数人控制的问题严重。集体资产长期登记管理混乱，收益不清，分配不明，因此，不少村委会产生小官巨贪也就不奇怪了。

4.从生产要素市场看，集体资产难以进入市场盘活。农村集体资产与城市工商资本最大的区别在于，集体产权权能不完全，其流转、抵押、担保等权能长期受限。这种权能缺失，必然导致集体资产难以获得跟城市工商资本同样的地位，以自由的身份进入要素市场，参与竞争。集体资产长期受压制，资产被低估、难以放活。

三、以股份合作破解集体经济发展困局

农村产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。而农村集体经济组织股份合作社则是在保障农民集体所有的前提下，进行清产核资、成员资格确认、资产折股量化到人，而形成的农民按份共有的农村集体经济组织形式。而结合当前产权制度改革的要求，现行农村集体经济组织股份合作社旨在明确和解决以下问题：

1、成员资格确认。在交通高速发达以及城乡分界模糊的今天，外来人口以及因就学、就业等原因，农村人口数量回升。进行成员资格确认，旨在明确农村人口和集体的关联性，解决谁对本集体资产享有份额，谁有权参与集体资产的运营管理的问题，解决集体资产收益分配矛盾。

2、清产核资。集体资产历来没有一个明确的归宿，为避免村委会借助职位、权利优势侵害集体资产，我国实行“村经分离”制度，由乡镇代为管理集体资产。但实际情况，仍为村委会代行集体经济运营管理工作。随着集体资产的壮大，集体经济组织成员对集体资产情况的了解越发模糊。而推进清产核资工作，则是对集体资产多年以来发展的一次审查清算，在保障集体成员知情权和财产权益的同时，为彻底实现“村经分离”，夯实基础。

3、折股量化。如前所述，原有集体经济组织的组织分配关系强调“共同劳动，共同享受收益”，但在成员资格未确定、集体资产不明晰的前提下，共同共有的分配方式难以落实，则集体资产从“共同共有”实际变成“共同没有”。推进集体资产的折股量化，将共同共有转变为“按份共有”，成员享有集体资产份额明确，将集体收益分配落实的同时，也减少了分配矛盾。

4、主体明确。在家庭联产承包责任制的基础上，为实现农村生产要素的集约经营，提高生产力，演化产生了农村经济联合社。但经联社的市场主体是什么，进行市场活动如何计收税费、如何管理，均未进行法律意义上的明确，经联社的功能名存实亡。而2017年3月15日，《民法总则》发布，在第三章法人的第四节“特别法人”基本明确规了集体经济组织为特别法人主体，对集体经济组织（股份合作社）的主体地位进行了明确，解决了集体经济组织发挥其资产管理运营作用的资格问题。

5、政经分离。未来，农村管理将在集体经济股份合作社的基础上实现较为彻底的政经分离，村委会负责农村行政管理工作，而集体资产的持有、管理、运作则由股份经济联合社负责。提倡多年的政经分离，能够得到较为彻底的落实。

结语

农村集体经济组织的组织形态一直在随着时代的需求而变化，不断减少弊端，完善功能。在新的时代背景下，我们也希望通过集体经济组织股份合作社的建立，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用，整合农村生产要素，提高生产效率，使得农村够成为国家经济发展的一块重要拼图。