近日，《人民日报》重刊习近平总书记为《福州古厝》一书撰写的序，在这篇文章中，习近平总书记明确了保护历史文化名城的重大意义，阐释了地方经济发展与历史文化名城保护二者关系——同等重要相辅相成，进一步指出历史文化名城保护中存在问题的根源在于只顾眼前的一些经济利益，前瞻性地提出解决问题在于依法加强管理保护。

古建筑是城市的历史和文脉，更是乡愁的载体，加强历史文化名城管理保护意义重大。在城市建设过程中，某些地方管理者以发展经济为名，忽略历史文化名城的保护，出现“建设性破坏”现象，仿造许多“古建筑”和“洋建筑”。为此，习近平总书记在《<福州古厝>序》中深刻指出：“现在许多城市在开发建设中，毁掉许多古建筑，搬来许多洋建筑，城市逐渐失去个性。”依法管理保护历史文化名城，首先要求政府守法，要求各级政府管理人员做守法的模范和带头人。

习近平总书记指出：“评价一个制度、一种力量是进步还是反动，重要的一点是看它对待历史、文化的态度。”法律是常理常识常情的凝练，是从百姓长期生活的土地里长出来的，而不只是外部力量强加的的结果。法律首先体现为对传统的尊重，对过往生活经验的总结，唯有如此，它才能慰藉人心，安顿人生，达至秩序目的。德国历史法学派的代表人物萨维尼说：“法律如同民族的语言，是民族精神的体现。”用法治思维和法治方式对待历史文化名城，其必然落在保护上，而非大拆大建上。国学大师钱穆先生说：“对历史要充满温情和敬意。”作为一名法律人，有幸受成为福州市历史文化名城管委会法律顾问团队的一名成员，现就依法加强历史文化名城管理保护相关法律文件梳理并做相应思考。

一、保护历史文化名城的法律文件梳理

（一）重要国际文件梳理

20世纪初，国际社会开始关注历史文化城市的保护，一百年来，相关国际组织或会议通过对历史文化遗产保护的实践总结，制定和通过了一系列重要文件，这些文件对中国历史文化名城保护具有重要的参考价值，也是保护中国历史文化名城的重要依据。

1、《关于历史性纪念物修复的雅典宪章》（1931年）

1931年10月21日—30日，“第一届历史纪念物建筑师及技师国际会议”在雅典召开，来自23个国家的120名代表出席了会议。“雅典会议”围绕保护学科及普遍原则、管理与法规措施、古迹的审美意义、修复技术和材料、古迹的老化问题、国际合作等议题展开讨论，通过了以下七项决议，被称为“修复宪章”,其中明确”所有国家都要通过国家立法来解决历史古迹的保存问题”。“修复宪章”是关于文化遗产保护的第一份重要的国际文献，是《威尼斯宪章》和《华盛顿宪章》的基础。

2、《雅典宪章》（1933年）

1933年8月，国际现代建筑协会（CIAM）第4次会议通过了关于城市规划理论和方法的纲领性文件——《城市规划大纲》，后来被称作《雅典宪章》。《雅典宪章》第二部分之“城市的历史文化遗产”（第65~70条）对城市建筑遗产保护提出了基本要求,指出：“借着美学的名义在历史性地区建造旧形制的新建筑，这种做法有百害而无一利，应及时制止。”

3、《关于古迹遗址保护与修复的国际宪章（威尼斯宪章）》（1964年）

1964年5月31日，从事历史文物建筑工作的建筑师和技术员国际会议第二次会议在威尼斯通过《关于古迹遗址保护与修复的国际宪章（威尼斯宪章）》（简称“威尼斯宪章”）。宪章又称为《国际古迹保护与修复宪章》，分定义、保护、修复、历史地段、发掘和出版6部分，共16条，强调“对历史文物建筑的一切保护、修复和发掘工作都要有准确的记录、插图和照片。”

4、《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》（联合国教科文卫组织内罗毕建议）（1976年）

《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》于1976年11月26日在内罗毕联合国教育、科学及文化组织大会第十九届会议通过，自1986年11月16日起生效。要求：“各成员国应根据各国关于权限划分的情况制定国家、地区和地方政策，以便使国家、地区和地方当局能够采取法律、技术、经济和社会措施，保护历史地区及其周围环境，并使之适应于现代生活的需要。由此制定的政策应对国家、地区或地方各级的规划产生影响，并为各级城市规划，以及地区和农村发展规划，为由此而产生的共构成制定目标和计划重要组成部分的活动、责任分配以及实施行为提供指导。在执行保护政策时，应寻求个人和私人协会的合作。”

5、《马丘比丘宪章》（1977年）

1977年12月，一些城市规划设计师聚集于利马（LIMA），以《雅典宪章》为出发点进行了讨论，讨论时四种语言并用，提出了包含有若干要求的《马丘比丘宪章》，明确：“城市的个性和特性取决于城市的体型结构和社会特征。因此不仅要保存和维护好城市的历史遗址和古迹，而且还要继承优秀的文化传统。一切由有价值的说明社会和民族特性的文物必须保护起来。”

6、《保护历史城镇与城区宪章（华盛顿宪章）》》（1987年）

1987 年10 月,“国际古迹遗址理事会”又通过了《华盛顿宪章》，对《威尼斯宪章》中保护“历史地段”的概念有了重要的修正和补充。《华盛顿宪章》给“历史地段”的定义是:“城镇中具有历史意义的大小地区，包括城镇的古老中心区或其它保存着历史风貌的地区”。“它们不仅可以作为历史的见证, 而且体现了城镇传统文化的价值。”

《华盛顿宪章》强调统筹考虑、公众参与、立法保障、完善设施、无车环境和风貌协调原则和方法

7、《奈良真实性文件》（1994年）

《奈良真实性文件》是由在日本政府文化事务部的邀请下，于1994年11月1至6日出席在奈良举办的“与世界遗产公约相关的奈良真实性会议”的45名代表起草。此次会议是由日本政府文化事务部与联合国教科文组织、国际文化财产保护与修复研究中心（ICCROM）及国际古迹遗址理事会（ICOMOS）共同举办。《奈良真实性文件》是孕育于1964年《威尼斯宪章》之精神， 强调多样性并尊重真实性 。

8、《保护和发展历史城市国际合作苏州宣言》（1998年）

1998年4月7—9日，来自中国15个和欧盟9个历史城市的市长或其代表于相聚在中国苏州，根据《世界遗产公约》，各国和国际社会所应履行职责，以及传播信息的必要性，代表着重强调，应根据社会和经济发展的需要，加强对历史城市的保护，并按照可持续发展的原则，为未来寻求保护的途径和方法，共同达成《保护和发展历史城市国际合作苏州宣言》

9、《北京共识》

2000年7月5—7日，中国文化遗产保护与城市发展国际会议在北京举行并通过《北京共识》，指出：“在经济快速发展的21世纪，许多历史城市中的文化遗产遭受冲击，甚至面临着遭受破坏的危险。城市的人口增加，城市向大型化、现代化、经济化的发展，正日益侵蚀着历史文化遗产赖以生存的环境，许多具有历史意义的传统文化街区的历史真实性正在消失。”

（二）国内法律法规梳理

1、法律

（1）《中华人民共和国文物保护法》
本法第14条及第69条就历史文化名城、历史文化街区及村镇的保护予以了规定。

（2）《中华人民共和国城乡规划法》
本法第31条规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”

2、行政法规

（1）《中华人民共和国文物保护法实施条例》
本条例第7条、第9条、第13条和第19条历史文化名城、历史文化街区及村镇的保护予以了规定。

（2）《历史文化名城名镇名村保护条例》
《历史文化名城名镇名村保护条例》是由中华人民共和国国务院颁布的第524号条例。该条例于2008年4月2日国务院第3次常务会议通过，自2008年7月1日起施行。该条例是我国第一部专门保护历史文化名城名镇名村的行政法规。

3、行政规章

（1）《城市紫线管理办法》
《城市紫线管理办法》于2003年12月17日由原建设部令119号发布，该办法主要针对历史文化街区和历史建筑的保护的范围实施监督和管理。

（2）《城市规划编制办法》
《城市规划编制办法》于2005年12月31日建设部146号令发布，2006年4月1日起实施。

4、行业规范

（1）《中国文物古迹保护准则》（2015）
国际古迹遗址理事会中国国家委员会，参照以1964年《国际古迹保护与修复宪章》（《威尼斯宪章》）为代表的国际原则，制定《中国文物古迹保护准则》，该准则是对文物古迹保护工作进行指导的行业规则和评价工作成果的主要标准，也是对保护法规相关条款的专业性阐释，同时可以作为处理有关古迹事务时的专业依据。

（2）《历史文化名城保护规划规范》
《GB 50357-2005历史文化名城保护规划规范》在总结实践经验和科研成果的基础上，主要对历史文化名城保护规划的体系、保护范围、保护内容、保护重点和保护方法等方面进行规范。本规范由建设部负责管理和对强制性条文的解释，中国城市规划设计研究院负责具体技术内容的解释。

二、加强历史文化名城管理保护的法律思考

（一）理顺管理体制，明确管理职责

目前，历史文化名城管理是以建设部门为主导，并由文物管理部门共同推进，总体上是在城市建设的大背景下展开，当城市建设与历史建筑保护发生矛盾时，往往是后者为前者让路，产生建设开发过度而保护管理不足的问题。事实上，历史文化名城的管理保护归根结底还是文物管理保护，应建立以文物保护部门为主的管理体制，城市建设应在恪守保护底线后推进，严格遵照习近平总书记“古建筑的保护、传统街区的保护、任何文物保护单位、文物保护点的保护，都需有专门业务知识和掌握国家文物法规政策才能保护好”的指示，明确管理职责。

（二）完善法律体系，制订单行法律

我国历史文化名城保护历经政策保护为主导到法律保护为主导的过程，形成了“两法一条例”为基础的法律体系，具体包括：城乡规划法规体系、文物保护法规体系、名城名镇名村保护法规体系、名城保护的配套法规体系和名城保护的行政处罚法规体系。历史文化名城保护法律体系虽已初步形成，但全国人大仍未制定单行法律，这无疑是一个缺憾，亟待完善。

（三）倚重律师作用，促进良好治理

历史文化名城的管理保护，涉及房屋征迁、文物保护和城市规划等诸多领域多部门，利益关系复杂，容易发生纠纷，法律风险高。基于此，要倚重顾问律师作用，尤其在重大行政决策和执法中，要求律师出具法律意见书，在条件允许的情况下，邀请顾问律师参加决策层讨论，当面询问律师，充分听取律师意见。

（四）加强检察监督，督促依法履职

历史文化名城保护事涉社会公共利益或国家利益，检察机关应充分运用宪法法律赋予的检察监督权，通过检察建议和公益诉讼，督促相关部门依法履职，并追究相关人员法律责任。在最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称“解释”）中，针对损害社会公共利益或国家利益的相关行为，检察机关如何提起民事公益诉讼和行政公益诉讼予以了细化规定。“解释”第十三条：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,拟提起公益诉讼的,应当依法公告,公告期间为三十日。公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”“解释”第二十一条：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

德国大文豪歌德曾言“建筑是凝固的音乐”，我想，如果有了法律这根指挥棒，古建筑将与我们的生活相融，成为不可缺少的美好。