《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019修订）（以下简称《政府信息公开条例》）于2019年4月3日通过，并于2019年5月15日起生效。其中第五十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条为公民、法人在申请政府信息公开中举报、申请复议或提起诉讼提供了重要的法律依据。党的机关及相关组成部门是否应适用《政府信息公开条例》，司法实践存在不同认识。本文以“政府信息公开条例”、“党委”为关键词对于行政案件进行检索，共获得1155篇裁判文书，其中：基层人民法院裁判文书645篇，占总数55.84%；中级人民法院裁判文书389篇，占总数33.68%；高级人民法院裁判文书94篇，占总数8.14%；专门法院裁判文书19篇，占总数1.65%；最高人民法院裁判文书8篇，占总数0.69%。

经过前述裁判文书的比对，本文发现前述裁判文书集中在以下案由上：

 
通过查阅前述裁判文书，我们发现在司法实践中，党政联合发布的文件应否作为政府信息公开，成为一个争议的焦点问题。在司法裁判中一部分法官认为党政联合文件属于《政府信息公开条例》的调整范围，另外一部分则相反认为党政联合文件不属于《政府信息公开条例》的调整范围。具体法院对是否属于《政府信息公开条例》的调整范围的解释均涉及到《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，这需要判断党政联合文件是否属于第二条所称的政府信息。
 
一、党的机关是否应适用《政府信息公开条例》——基于判例的观察

（一）党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》

案例1：(2018)最高法行申798号郭小兵、江苏省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

最高院认为：本案的争议焦点问题是，再审申请人郭小兵所申请公开的“江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案”信息是否属于被申请人江苏省政府的政府信息公开范围。《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用该条例。可见，行政机关或经法律法规授权管理公共事务的组织有关信息的公开适用《政府信息公开条例》的规定，而党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定。本案中，再审申请人申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件，并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，更不属于《政府信息公开条例》第十条规定的行政机关主动重点公开的政府信息。江苏省政府作出《答复告知书》，以再审申请人所申请公开的信息不属于江苏省政府公开范围为由不予公开并无不当。

评析：

以最高院公布的案例为例，从制定主体、制发文号加以判断，党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件被视为一般不适用《政府信息公开条例》的规定，更不属于《政府信息公开条例》第十条规定的行政机关主动重点公开的政府信息。
 
案例2：(2016)京行终2343号张亚杰与北京市人民政府等其他二审行政判决书

一审法院认为：张亚杰向房山区政府申请公开的《中共北京市房山区委北京市房山区人民政府关于成立轨道交通房山线征地拆迁指挥部的通知》（京房文[2009]3号），是中共北京市房山区委以党组织文号向北京市房山区“各乡镇党委、政府，区直各部委办局，各人民团体，各总公司和高等院校”制发的党政联合文件，其性质属于党务信息，其内容未对行政管理相对人设定权利义务，不属于前述《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。

二审法院（北京高院）认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，张亚杰向房山区政府申请公开的《中共北京市房山区委北京市房山区人民政府关于成立轨道交通房山线征地拆迁指挥部的通知》（京房文[2009]3号）。根据业已查明的事实，该文件是中共北京市房山区委以党组织文号向北京市房山区“各乡镇党委、政府，区直各部委办局，各人民团体，各总公司和高等院校”制发的党政联合文件，其作用是设置“拆迁指挥部”的组成机构，明确组成人员和机构职责，其性质属于党务信息，不属于前述《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。
评析：

以北京高院为例，判断党政联合文件是否需要公开的关键点在于，文件的性质是否属于党务信息，以及文件内容是否对行政管理相对人设定权利义务。
 
（二）党政联合文件适用《政府信息公开条例》

案例1：(2018)最高法行申978号区少坤再审审查与审判监督行政裁定书

一审法院、二审法院均认为：本案中，区少坤向广州市政府申请公开“公车改革的公车管理及处罚制度”，不服广州市政府作出的被诉答复提起本案诉讼。由于广州市有关公务用车制度改革的相关文件系以市委办公厅文件编号印发，属于党委文件，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息范畴，广州市政府对此已予以答复和释明，且区少坤亦不能合理说明申请公开相关信息与其维护自身合法权益的关联性，因此，广州市政府作出的答复对区少坤的合法权益不产生实际影响。

最高院认为:区少坤申请公开相关信息及广州市政府作出最终答复时，《办法》尚未颁布施行，广州市政府对公务用车相关信息未予公开并无不当，区少坤的该项申请再审理由亦不能成立。需要指出的是，根据《办法》第二十四条的规定，党政机关应当严格执行公务用车配备使用管理各项规定，将公务用车配备更新、使用、处置和经费预算执行等情况纳入内部审计、政务公开和政务诚信建设范围，接受社会监督。《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（四）项规定，其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的，属于政府信息应当主动公开的情形。也就是说，《办法》第二十四条的规定属于政府信息公开条例第九条第（四）项规定的情形，在《办法》施行后，对于公务用车的配备更新、使用、处置和经费预算执行等情况，有关机关应依照中央要求将其逐步纳入政务公开范围，接受社会监督。

评析：

该案虽然直到再审阶段，法院都没有支持原告的信息公开申请，但值得注意的是，最高院认为，党政机关发布的文件本身要求某类信息需要信息公开的，虽然发布机关是党的机关，但是可以适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（四）项规定，“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的，属于政府信息应当主动公开的情形”予以公开。
 
案例2：(2016)豫行终97号刘世斌与郑州市中原区人民政府二审行政判决书

郑州铁路运输中级法院一审认为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”，根据中原区人民政府提交的证据材料《转办单》“业务单位回复意见”第3条的内容，证明区委办公室和区政府办公室联合作出《关于成立中原区址刘村拆迁安置工作指挥部的通知》文件，该文件系刘世斌申请公开的政府信息。中原区人民政府系该文件的制作机关，在刘世斌提出相应政府信息公开申请后，应当向其公开相关信息。中原区人民政府提出“指挥部组成人员不属于政府信息”的理由不能成立，作出的答复不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，应予撤销。

郑州市中原区人民政府二审上诉时辩称：《关于成立中原区址刘村拆迁安置工作指挥部的通知》的制作机关中原区党委，并非政府，该信息并非政府信息，上诉人答复正确，请求撤销一审法院判决，驳回刘世斌的诉讼请求。

二审法院认为：刘世斌申请公开的关于“中原区址刘村拆迁安置工作指挥部的人员组成”信息属于政府信息，中原区人民政府依法应予公开。中原区人民政府2014年11月21日作出信息公开答复，认定刘世斌申请公开的信息不属于政府信息，依据不充分。

评析：

当党和政府联合发文时，有些法院认为政府作为该文件的制定机关，理应向申请公开的公民公布相关文件。
 
二、总结

从中国裁判文书网对外公示的案例可以看出，除了文件加盖了政府公章、政府是文件的制作机关、文件内容属于政府履行公共管理职责范畴等情形外，党的部门和其他相关组成部门单独制定的文件，一般被视为党务信息，不适用《政府信息公开条例》。但党政机关联合文件是否适用《政府信息公开条例》，司法实践裁判不一。现行宪法体制下，组织部、宣传部、纪委等是中国共产党所属机构，这些机构不具有行政主体资格，依法不能成为行政诉讼和行政复议程序被告或被申请人。如果需要了解相关党务信息，党员或公民可以依据相关党规获取相关信息。但中共中央在2017年12月25日发布《中国共产党党务公开条例（试行）》，该条例第二条和第三条规定：“本条例所称党务公开，是指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开。”“本条例适用于党的中央组织、地方组织、基层组织，党的纪律检查机关、工作机关以及其他党的组织。”因此，党的机关和有关部门也需要受到《中国共产党党务公开条例（试行）》的约束。