营商环境有“硬”和“软”之分，营商“硬”环境主要关注市场主体经营过程中所需要的自然条件等有形要素，包括自然资源及基础设施等有形要素，而营商“软”环境主要聚焦于市场主体经济过程中所处的制度环境等无形要素，包括立法、司法和执法等。随着全球竞争日益加剧，各国政府和国际组织更注重对营商“软”环境的评估，而营商“硬”环境则处在次要位置。从2003年开始，世界银行对100多个国家或地区的营商“软”环境进行排序，成为衡量一国或地区竞争力的重要指标，在全球产生了重要影响。营商“软“环境是以市场主体需求为中心的微观法治环境，其注重法治在细节上的落实与保障，世行营商环境评估的十项指标，从“开办企业”到“办理破产”，均涉及到法律的支撑与保障。习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。李克强总强调，优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。

2012年，世行营商环境评估俄罗斯排名第124位，当年5月，总统普京签署法令，要求到2018年，俄罗斯的世行排名要上升至全球第20位。在五至六年之间，俄罗斯颁布和修订了大量法律，迅速跃升至第35名。印度总理莫迪通过建章立制，印度从2015年第142位，跃升至2018年100名。近几年来，中国也通过立法和修法不断优化营商环境，并取得了明显成效，世行营商环境排名由78名升至46名，进入世界排名前50的经济体之列。可以说，注重立规是优化营商环境的前提，因此，作为服务于市场主体的律师，其业务领域应由缔约（参与草拟审查合同）延伸至立规（参与草拟审查规则）。就此，征求意见稿第六章第一节“政策制定与施行”就属于优化营商环境立规方面的内容，其中涉及政策制定、公布、解读、咨询、评估和清理等，这毫无疑问为律师服务带来了新的机遇与挑战。

目前，在日益繁杂的法律事务（尤其是立规）面前，政府相关部门存在人力不足的问题，基于制订政策文件的专业性特点，委托律师开展立规工作，是一个较好的选择。依据征求意见稿，在立规方面，律师可以提供以下服务。

征求意见稿第五十八条规定：“各级人民政府及其有关部门应当建立规范性文件合法性审核机制，由承担合法性审核职责的部门、机构或者人员对规范性文件统一进行审核。未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交集体审议。” 国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第二十八条规定：“负责合法性审查的部门应当及时提出合法性审查意见，并对合法性审查意见负责。在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师提出法律意见。决策承办单位根据合法性审查意见进行必要的调整或者补充。”依据该规定，地方政府及其有关部门在制定规章、规范性文件及其他政策文件时，必须委托律师开展合法性审核工作。鉴于立规工作的重大复杂，受托的律师事务所，可委派三名以上律师，组成服务团队，服务内容包括：

1、开展立规调研，出具调研报告。“没有调查就没有发言权”，立规调研是律师参与开展立规事务的前提和基础。

2、参与立规听证，出具听证报告。《重大行政决策程序暂行条例》第十六条规定：“决策事项直接涉及公民、法人、其他组织切身利益或者存在较大分歧的，可以召开听证会。” 依据该规定，受托律师可以参与立规听证，介绍决策草案、依据和有关情况，接受询问、参与质证及辩论，进行解释说明，并就社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见，出具书面听证报告，完善决策草案。

3、进行合法审核，出具审核报告。重点审查在以下问题：（1）是否有法律、法规依据？（2）是否减损市场主体的合法权益或者增加其义务？（3）是否设置市场准入和退出条件？（4）是否干预市场主体的正常生产经营活动？（5）对市场主体切身利益或者权利义务有重大影响的规章、规范性文件及其他政策文件，是否充分听取市场主体、行业协会商会以及律师协会的意见？是否向社会公开征求意见？（6）有关市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件及其他政策文件，是否做了公平竞争审查？（7）制定或者修改规章、规范性文件（除特别紧急情形外），在公布后是否预留合理时间，以便市场主体做好施行相关准备工作？（8）制定的规章、规范性文件及政策相互之间是否矛盾冲突或者政策叠加对市场主体正常生产经营活动是否造成负面影响？

4、开展法律风险评估，出具法律风险评估报告。《重大行政决策程序暂行条例》第二十五条规定：“决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险，提交决策机关讨论。”依据该规定，就“国家尚无明确规定的探索性改革决策事项”制定政策时，需要进行法律风险评估，而律师作为“风险管理者”，政府应委托律师做法律风险评估并出具报告。

5、撰写立规理由说明书（以上四个报告可作为附件）。受托律师服务团队将所立政策文件草案和立规理由说明书，一起提交政府集体审议，条件许可，受托律师应参加审议，接受参会人员的询问并做好相关解释工作。政策文件审议通过后，政府将上述工作成果作为档案资料保存，向公众开放，可免费查询，以便市场主体可充分了解政策文件的制订意图及过程，避免非必要的争议发生，更好推动政策的贯彻实施。

“征求意见稿”第五十九条规定：“未经公开发布的规章和规范性文件，不得作为行政管理依据。对涉及市场主体权利义务的行政法规、规章、规范性文件，行政机关应当在公布时同步开展宣传解读，提高市场主体对法规政策的知晓度。行政机关应当建立法规政策咨询和解答机制，通过政府门户网站、政务服务大厅、政务服务平台、政务服务热线等，接收公民、法人和其他组织通过网络、邮寄、电话或者当面提交的涉及自身权益的咨询申请，并限期给予解答。”基于该规定，各级政府可委托律师（尤其受托参与立规的律师服务团队）参与政策解读咨询，受托律师应就政策解读咨询制定书面工作方案，明确工作方式、工作流程及工作时间，并就政策解读咨询中发现的相关问题及工作情况形成书面报告，提交政府相关部门，以便后续政策的完善和执行。

征求意见稿第六十条规定：“各级人民政府及其有关部门应当建立规章、规范性文件定期评估和清理制度，评估结果作为修改、废止有关规章、规范性文件的重要参考。发现违反上位法规定、相互之间矛盾冲突、妨碍市场公平竞争、侵害市场主体合法权益等情形的，应当及时修改或者废止。” 基于该规定，各级政府可委托律师参与政策评估和清理，受依托律师团队应政府部门出具书面的政策评估报告和政策清理报告，报告中应有具体的意见和建议，供政府决策参考使用。

律师长期为市场主体提供法律服务，对营商环境独具敏感性，毫无疑问是优化营商环境的重要推动者。十六年来，在世行营商环境评估中，律师就是重要参与者。为此，建议在《优化营商环境条例》法治保障一章中增加“法律服务”一节，明确政府在政策、规章以及规范性文件的制定、评估和清理等工作中，必须委托律师全程参与，并由律师出具相关书面意见，作为决策参考使用。同时，明确规定各级政府在开展营商环境评估时，必须听取律师行业协会的意见，并尽可能从多个方面为律师参与优化营商环境提供制度渠道。当然，对律师而言，从缔约到立规，不仅仅是工作内容的改变，也是工作思维和工作方式一次重大变革，就此，律师应有一个充分准备，这也是中国律师在参与法治建设的一个重要转折点。