一、如何理解《<最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定>的理解与适用》（以下简称“《理解与适用》”）提及的“司法解释进一步规范了群众诉求表达、利益协调、权益保障机制，进一步了完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，进一步了丰富诉源治理机制的内涵和实践”

此点主要说明行政负责人出庭制度在行政纠纷解决和相对人权益保障中两方面的作用。在行政纠纷解决方面，行政纠纷解决不仅包括个案审理终结，还包括解决双方当事人的实质性纠纷。行政负责人出庭制度的纠纷化解作用可体现于以下二点。其一，行政机关负责人出庭应诉的行为向行政相对人发出了愿意调解、愿意解决矛盾的诚意，为行政争议的实质性化解提供了前提条件。其二，从行政机关角度来看，该制度可以让当事人进行面对面的交流，减少沟通内容在传达过程中的误传，进一步了解行政相对人的诉求。从行政相对人来看，自己的诉求能被行政机关重视并充分的表达，有利于纠纷化解。

在保障相对人权益方面，《行政诉讼法》第八条规定当事人在诉讼中的法律地位平等，但由于行政诉讼的特殊性，行政机关与行政相对人之间一直处于管理与被管理的关系。行政机关负责人出庭应诉制度能够淡化行政机关的权威，维护当事人之间的平等地位。

二、行政机关负责人出庭应诉的范围

根据《负责人出庭应诉规定》第一条，应出庭的行政机关负责人包括被诉行政机关、内设机构、派出机构或者其他组织的负责人。

（1）行政机关，是指依法组建并赋予行政管理职能，具有独立承担法律责任能力，以自己的名义作出行政行为的行政机关。

（2）内设机构，内设机构指一个部门内部设立的组织机构。内设机构一般不能单独以自身的名义对外行使职权，只能通过所从属的机构并以该机构的名义来行使所承担的部分职权。本解释规定的内设机构是指可依法律法规的相关规定在某些方面独立行使职权的内设机构，比如，市场监管总局内设反垄断局，该局能够独立行使反垄断执法职权。

（3）派出机关，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条，是指省、自治区、县、自治县、市辖区、不设区的市的人民政府经批准设立的机关。

（4）其他组织，主要是指经法律、法规或者规章授权行使行政职权的情况。

三、《负责人出庭应诉规定》第一条第三款：“应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关”的具体情形是什么

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”因此，此款所指应当追加的情况主要为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定的“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的情况。

根据《负责人出庭应诉规定》第二条第一款规定，行政机关负责人及相应的工作人员的范围对以下两个方面进行细化规定：其一，为了进一步推进负责人出庭应诉工作，适度扩大负责人范围。在《行诉解释》的基础上，增加了参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人。其二，是确保符合法定要求的负责人或者相应的工作人员出庭应诉。即出庭应诉的负责人应当分管或者参与分管被诉行政行为实施工作。同时，明确规定相应的工作人员限于被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。因此，应当出庭应诉的行政机关负责人应当是与被诉具体行政行为相关的行政负责人，该款规定的负责人均应以此为前提条件。

五、《负责人出庭应诉规定》的第九条和第十条提及“延期开庭”和“工作人员”的相关事宜，并未直接对《行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”中的“负责人不能出庭，而委托工作人员出庭”做出明确的衔接。结合第四条“通知出庭情形”和第九条“正当理由不能出庭”理解，是否依然存在“非必须负责人出庭或有正当理由不能出庭，可委托工作人员单独出庭”的适用情形

《负责人出庭应诉规定》的第九条和第十条并未对《行政诉讼法》第三条第三款规定的：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”作出明确的衔接，在《行政诉讼法》(2017修正案）现行有效且《负责人出庭应诉规定》未明确规定的情况下，应诉行政机关可以在《负责人出庭应诉规定》第四条规定的行政机关负责人“应当出庭和可以出庭”的情形外，继续适用《行政诉讼法》第三条第三款的规定，即被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

六、《负责人出庭应诉规定》第四条第一款规定人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉的情况，第二款规定人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉的情况，是否还存在行政机关负责人非必要出庭的情况

根据《行政诉讼法》第三条第三款：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”因此，被诉行政机关负责人出庭是应当履行的义务，只有存在不能出庭的情况下才不需要出庭。《负责人出庭应诉规定》第八条规定了被诉行政机关负责人不能出庭的四种情况。应注意，此情况下根据《负责人出庭应诉规定》及行政诉讼法解释的相关规定，行政机关负责人应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可，同时未延期开庭审理的，应委托行政机关相应的工作人员出庭。

七、行政机关负责人出庭与律师作为代理人出庭的区别

最高人民法院行政审判庭在《理解与适用》中写道，行政纠纷不是普通的法律纠纷，而是官民纠纷。过去的行政诉讼法参照民事诉讼法的代理制度，只要行政机关代理人出庭应诉就符合法律规定。但是，代理人在诉讼过程中，对于法律问题比较熟悉，而对于行政执法状况不熟悉，对于老百姓提出的和解意愿也无法表态，使得庭审效果和解决纠纷的效果大打折扣。实践证明，行政机关负责人出庭应诉制度，符合中国官民平等的朴素观念，有效纾解了官民的对立情绪，实质化解了大量的行政纠纷。因此，行政机关负责人与律师作为行政机关代理人出庭的区别在于，行政机关负责人对行政执法的状况更为熟悉，可以针对行政诉讼相对人的和解意愿及时表态，增强庭审的效果、及时解决纠纷。

八、行政机关负责人不出庭对案件审理结果的影响

《负责人出庭应诉规定》第十二条列举了五项不履行负责人出庭应诉义务的具体情形，针对这五类情形，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议，且人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明。《负责人出庭应诉规定》并未规定行政机关负责人不出庭对案件审理结果带来的负面影响或否定性评价，但人民法院提出司法建议及记录在案、在裁判文书中载明等处理措施，从某种程度上也能对行政机关带来约束。

九、行政机关负责人应出庭无正当理由未出庭，有哪些法律和纪律后果与责任

依据《公职人员政务处分法》第三十九条：“有下列行为之一，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除：（二）不履行或者不正确履行职责，玩忽职守，贻误工作的。”《公务员法》第五十九条：“公务员应当遵纪守法，不得有下列行为：（四）不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作；（十八）违纪违法的其他行为”。第六十一条：“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分或者由监察机关依法给予政务处分；违纪违法行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分”。以及《中国共产党纪律处分条例（2018修订）》第七条：“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。”行政机关应出庭无正当理由未出庭的，直接违反了《负责人出庭应诉规定》的相关规定，属于不作为，依据《公职人员政务处分法》《公务员法》和《中国共产党纪律处分条例》的相关规定，应当给予纪律处理或者政务处分，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。

十、《负责人出庭应诉规定》第十一条、第十二条的理解与适用

（1）在庭审中，行政机关负责人与诉讼代理人应如何分工与配合，负责人出庭是否免除或剥夺了诉讼代理人在诉讼中的相关权利和义务，如何与诉讼代理人的工作职责相衔接

《负责人出庭应诉规定》对行政机关负责人出庭应诉做出了下述具体规定：

第一，在庭审过程中，负责人要积极发言，参与涉案行政争议的实质性化解。例如，《负责人出庭应诉规定》规定，人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，明确要求行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见等等。第二，行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明等。以上要求，都促使行政机关负责人和相应的工作人员在出庭之前做好相关应诉准备工作，有助于妥善地化解纠纷。

因此，在法院的要求下，行政机关负责人应就有关问题进行解释或者说明，在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明，即《负责人出庭应诉规定》实施后，行政机关负责人不得“出庭不出声”，应当就实质性解决行政争议发表意见，充分发挥负责人的决策作用，推动行政争议的实质性化解。

我们认为，《负责人出庭应诉规定》实施后，行政机关负责人与代理律师均可以参与庭审中“陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见”的全过程，庭审发言，应以代理律师为主，行政机关负责人为辅。涉及法律适用、答辩、辩论等法律专业的环节应由代理律师主要负责，涉及行政争议事项的解释或说明应由行政机关负责人主要负责。行政机关负责人与代理律师最重要的差别，行政机关负责人可以对行政诉讼相对人的和解意愿及时表态。可以充分发挥负责人的决策作用，推动行政争议的实质性化解，确保“出庭又出声”。

（2）《负责人出庭应诉规定》第十二条第（五）项的规定，是否可以理解为负责人或工作人员的庭上义务是依据法院庭审的要求进行的，而非必须的程序，且非原告可以要求的程序

《负责人出庭应诉规定》第十二条第（五）项是对人民法院向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议的具体情形，不是对行政机关负责人庭上义务的具体要求。行政机关负责人的庭上义务应当适用《负责人出庭应诉规定》第十一条的规定，即应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明，应当就实质性解决行政争议发表意见。因此，行政机关负责人的庭上义务是必须的程序，不因原告或法庭的要求而可以不予履行。

十一、依据相关证据规则，行政机关负责人在庭审中的发言如何把握度

法庭调查是人民法院审理案件,查明案件事实的中心环节和必要程序,也是决定案件胜负的关键阶段。行政机关负责人对这一阶段的发言要有充分准备。法庭调查发言提纲主要针对法庭上审判人员的询问而准备。考虑问题要全面,力争做到法庭上能有问必答,且流利圆满。由于案件的性质和内容不同,每个案件审判人员询问的方式和问话不可能一样,但必须问到的内容基本是一致的。因此,行政机关负责人在把握庭审发言的度时，可以准备法庭调查发言提纲,根据原告起诉状中所涉及到的内容,找出庭审的争议焦点,并设想出原告在法庭上可能提出的问题。

十二、《负责人出庭应诉规定》第八条规定的“（一）不可抗力；（二）意外事件”两种突发情形，如何提前提交申请并经审查

针对不可抗力，意外事件等正当事由，《负责人出庭应诉规定》第九条明确，行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。人民法院应当对行政机关负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。行政机关负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理的，人民法院可以准许；人民法院也可以依职权决定延期开庭审理。《负责人出庭应诉规定》并未规定庭前亦或开庭时提交相关证明材料，因此，不可抗力，意外事件等正当事由发生时，及时提交相关证明材料或延期开庭审理的，人民法院在审查完相关材料后，可以准许。

注释：

 [I]黄永维、梁凤云、章文英，最高人民法院行政审判庭，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的理解与适用。

 [II]黄永维、梁凤云、章文英，最高人民法院行政审判庭，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的理解与适用。

[III] 《负责人出庭应诉规定》第九条第三款规定：“行政机关负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理的，人民法院可以准许；人民法院也可以依职权决定延期开庭审理”，第十条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的相应的工作人员，是指被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。”

 [IV]《负责人出庭应诉规定》第十二条：“行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或者理由不成立的；行政机关有正当理由申请延期开庭审理，人民法院准许后再次开庭审理时行政机关负责人仍未能出庭应诉，且无正当理由的；行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的；行政机关负责人未经法庭许可中途退庭的；人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，行政机关负责人拒绝解释或者说明，导致庭审无法进行的”。

 [V]最高人民法院行政庭负责人，就《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》答记者问。