引言

中央纪委国家监委网站发布的中管干部党纪政务处分通报中，不少涉及领导干部亲属违反规定从事经营活动的违纪问题。比如，中央政治局原常委周永康利用职务便利为亲属非法经营国家限制买卖项目大开方便之门，安徽省高级人民法院原党组书记、院长张坚纵容亲属利用其职务影响谋取私利等等。这反映出，在全面从严治党的大形势下，领导干部亲属违规从事经营活动问题已成为反腐道路上的巨大障碍。

亲属从事经营活动涉及领导干部的违纪行为，主要包含以下两种形式：一是在该党员领导干部管辖的区域或者业务范围内从事可能影响其公正执行公务的经营活动。二是党员领导干部利用职权影响为亲属从事经营活动提供便利。

本文主要针对第一种形式下的相关问题展开探讨，厘清党员领导干部亲属从事经营活动的违规与合规的边界。

一、领导干部之范围

早在1997年3月，中共中央印发的《廉洁从政准则(试行)》（已废止）第五条第五项规定，“省(部)级以上领导干部的配偶、子女及其配偶，不准在该领导干部管辖的地区及管辖的业务范围个人经商办企业和在外商独资企业任职。”2010年2月，中央纪委会印发的《廉洁从政准则》（已废止）第十五条将上述“省(部)级以上领导干部”的范围延伸至“县(处)级以上党员领导干部”，具体为“党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中县(处)级以上党员领导干部；人民团体、事业单位中相当于县(处)级以上党员领导干部。国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)及其分支机构领导人员中的党员；县(市、区、旗)直属机关、审判机关、检察机关的科级党员负责人，乡镇(街道)党员负责人，基层站所的党员负责人”。结合《公务员法》第十八条第二款规定，“领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。”因此，在规范领导干部亲属违规从事经营活动之语境中，领导干部是指党政机关工作部门或者机关内设机构、事业单位、人民团体中副科级及以上担任领导职务的公职人员，以及国有独资企业、国有控股企业及其分支机构副科级及以上的领导人员。
 
二、从事经营活动人员之限制范围

亲属违规从事经营活动的“亲属”概念，结合《民法典》第一千零四十五条“亲属包括配偶、血亲和姻亲”规定可知，“亲属”的范围非常广泛。若将如此广泛的“亲属”关系都纳入到监管范围中，不但难以执行，更是妨碍了领导干部及亲属的正常生活，影响其合法权益，对近亲属以外的其他亲属也是不公平的。根据1997年3月，中共中央印发的《廉洁从政准则(试行)》（已废止）第五条第五项规定，从事经营活动人员的范围为“省(部)级以上领导干部的配偶、子女及其配偶”。《纪律处分条例》第九十七条沿用了该规定的范围。
 
三、违规经营活动之范围

《纪律处分条例》第九十七条规定的亲属违规从事经营活动，有两种客观表现形式，分别为：

一是党员领导干部的配偶、子女及其配偶，违反有关规定在该党员领导干部管辖的区域或者业务范围内从事可能影响其公正执行公务的经营活动的行为。至于经营活动的具体范围，见《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》的规定：一、不准从事房地产开发、经营及相关代理、评估、咨询等有偿中介活动；二、不准从事广告代理、发布等经营活动；三、不准开办律师事务所，受聘担任律师的，不准在领导干部管辖地区代理诉讼；四、不准从事经营性歌厅、舞厅、夜总会等娱乐业，洗浴按摩等行业的经营活动；五、不准从事其他可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。

蔡志涛，作为广东河源市紫金县教育局分管勤工办（负责校服征订管理工作）的副局长，利用职务上的便利，为其父开校服加工工厂谋取利益，父子联手垄断当地校服市场长达8年，大肆敛财金额过亿。其行为已经违反了《纪律处分条例》第九十七条规定，紫金县委常委及县政府党组会议决定给予蔡志涛留党察看一年、行政撤职处分。该案属于上述表现形式。

周永康作为石油系统成长起来的中共中央政治局委员、常委，纵容儿子周滨倒卖油田及油井设备的行为，也属于上述表现形式。

二是党员领导干部的配偶、子女及其配偶在该党员领导干部管辖的区域或者业务范围内的外商独资企业、中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务的行为。

关于第二种表现形式中“高级职务”的范围认定，根据1998年3月中央纪委印发的《关于对廉政准则第五条第二款的补充规定》的解释，高级职务主要指外商独资企业、中外合资企业的董事长、副董事长、董事、总经理和副总经理等。
 
四、违规的“规”

违规的“规”应包括党内法规中的党章、准则、条例、规定等，如：1997年3月，中共中央颁布的《廉洁从政准则(试行)》（已废止）第五条规定：“……省(部)级以上领导干部的配偶、子女及其配偶，不准在该领导干部管辖的地区及管辖的业务范围个人经商办企业和在外商独资企业任职。”2000年5月，中共中央纪委印发《关于“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的解释》中，对“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的具体包括内容进行了列举。2001年2月，中央纪委出台的《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》中明确：“省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。”2016年10月，中共中央颁发的《党政生活准则》规定：“严格执行领导干部个人有关事项报告制度,进一步规范领导干部配偶子女从业行为。禁止利用职权或影响力为家属亲友谋求特殊照顾,禁止领导干部家属亲友插手领导干部职权范围内的工作、插手人事安排。各级领导班子和领导干部对来自领导干部家属亲友的违规干预行为要坚决抵制,并将有关情况报告党组织。”2018年修订的《党纪处分条例》第九十七条规定：“党员领导干部的配偶、子女及其配偶，违反有关规定在该党员领导干部管辖的地区和业务范围内从事可能影响其公正执行公务的经营活动，或者在该党员领导干部管辖的地区和业务范围内的外商独资企业、中外合资企业中担任由外方委派、聘任的高级职务或者违规任职、兼职取酬的，该党员领导干部应当按照规定予以纠正；拒不纠正的，其本人应当辞去现任职务或者由组织予以调整职务；不辞去现任职务或者不服从组织调整职务的，给予撤销党内职务处分。”

许多地方还结合本地实际情况，出台了更为严厉的规定。

比如北京市针对首都外国驻华机构较多的情况，规定明确将领导干部配偶、子女及子女配偶担任外国企业驻华代表机构首席代表、代表等情况也纳入到规范经商的范畴。广东省委办公厅、省政府办公厅制定《关于退出经商办企业有关问题的答复》以及《领导干部选择退出现职工作原则》等细化规定，明确操作依据。在退出经商办企业方面，坚持“过程留痕、全程监督”。重庆市对领导干部曾担任领导职务的地区和企业一并实行回避。

上海市人民政府联合中共上海市委员会办公厅于2015年5月发布了《中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》，在制度设计上体现“级别越高、位置越重要、权力越大，管理规定越严”的原则，严格防范领导干部家属经商办企业，防范领导干部“一家两制”现象的产生。
 
五、结语

禁止党员干部利用公权谋取私利，主要是为了避免出现以权谋私以及出现与公共利益发生冲突的行为。在《党纪处分条例》第九十七条规定的情形下，认定存在亲属违规从事经营活动违纪行为有以下四个注意要点：

1.该违纪行为主体是特殊主体，必须是党政机关工作部门或者机关内设机构、事业单位、人民团体中副科级及以上担任领导职务的公职人员，或国有独资企业、国有控股企业及其分支机构副科级及以上的领导人员。非上述人员不构成本违纪行为。

2.领导干部的配偶、子女及其配偶不得在该党员领导干部的管辖范围内和业务范围内从事可能影响公正执行公务的经营活动，或在该党员领导干部管辖的地区和业务范围内的外商独资企业、中外合资企业中担任由外方委派、聘任的高级职务或者违规任职、兼职取酬。

3.主观方面必须是故意，客观方面须具有党员领导干部对其亲属违规从事经营活动，按规定应予纠正而拒不纠正，又不辞去现任职务或者不服从组织调整职务的行为。如果该党员领导干部按规定予以纠正的，或者虽拒不纠正，但辞去现任职务或者服从组织调整职务的，不构成本违纪行为。

4.对党员领导干部的处分方式为：存在上述第2条情形的，责令该领导干部纠正，拒不纠正的，责令本人辞去现任职务或者由组织予以调整职务；若不辞去现任职务或不服从组织调整职务的，给予撤销党内职务处分。