引言

投融资业务是国有企业经营过程中必然会发生的事项。《国有企业资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》等法律法规构建了相对完善的国企投资业务法律规则。相应的规则包括投资决策、评估、审计、进场交易程序等。在投资决策环节，若涉及到“三重一大”事项，还应当履行相应的党内决策程序。未依法依规执行党内决策程序，目前已经成为国企投融资业务的重大合规风险。2014年中央巡视组巡视55家国有重要骨干企业的反馈数据显示，有31家企业“三重一大”存在决策制度流于形式、执行不严格或违规决策现象，占比高达56%。这一问题导致的后果十分严重，如中国国电集团公司“违反‘三重一大’制度决策，开辟投资决策‘绿色通道’，形成大量低效无效资产”；中国航天科技集团公司“部分投资项目违规盲目决策，造成国有资产重大损失”；中纪委2015年10月22日通报第二轮巡视情况中，中国第一重型机械集团公司执行“三重一大”决策制度不严格,重大项目违规决策、盲目投资造成损失,涉嫌利益输送等。国企的投融资项目究竟应当如何履行相应的党内决策程序，笔者结合相应的案例经验撰写本文进行探讨，以期抛砖引玉。
 
一、何为“三重一大”制度

“三重一大”制度是指“重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定”的制度（简称“三重一大”制度）。“三重一大”制度最早源于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报对党员领导干部在政治纪律方面提出的四条要求的第二条纪律要求。其文具体表述如下：认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定。

2005年中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（中发[2005]3号）第六款第十三条再次提出：“加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。要认真检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，监督民主集中制及领导班子议事规则落实情况，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。”

国有企业实施“三重一大”决策制度非常必要。第一，实施“三重一大”决策制度能从制度上解决部分企业存在的违规决策、个人或少数人说了算的问题；第二，国有企业反腐倡廉建设需要这样一个比较具体的、有操作性的制度，“三重一大”决策制度的出台，对于加强监督，搞好国有企业反腐倡廉建设，提供了制度上的支持；第三，国有企业的产权性质需要与此相配套的制度来对企业经营者进行约束。
 
二、哪些国企投融资业务属于“三重一大”事项

“三重一大”制度的宗旨在于党内的重大事项必须履行相应的决策程序。目前，国有企业均建立了相应的党组织，并且强调党组织在国有企业法人治理结构中的重要地位。在国有企业进行相应的投融资决策时，便必须履行相应的党内决策程序。那么，哪些事项属于应当经过国有企业党组织审议的事项呢？

2010年7月16日，中共中央办公厅及国务院办公厅发布的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》规定：“重大决策事项，是指依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》以及其他有关法律法规和党内法规规定的应当由股东大会（股东会）、董事会、未设董事会的经理班子、职工代表大会和党组织（党组）决定的事项。主要包括企业发展战略、破产、改制、兼并重组、资产调整、产权转让、对外投资、利益调配、机构调整等方面的重大决策，企业党的建设和安全稳定的重大决策，以及其他重大决策事项。”

根据《厦门市市属国有企业党组织议事规则》（厦委办发〔2017〕43号）规定，党组织议事范围主要包括企业发展战略和中长期发展规划、生产经营方针、资产重组、资本运作、重大项目投资、大额资金使用等重大事项；企业章程修订方案及重要规章制度、董事会和总经理办公会议事规则的制定修改；内部组织架构、岗位的设置和调整；职工分流安置、薪酬福利制度等涉及职工切身利益的重大事项等。

基于中央及厦门市的相关规则，判断哪些投融资事项属于“三重一大”事项，主要依据以下两点：

一是根据业务类型。投融资业务涉及到国企破产、改制、兼并重组、资产调整、产权转让、重大项目投资、大额资金使用等，属于重大事项，必须履行相应的党内决策程序；

二是根据事项重要程度。毕竟业务类型多种多样，究竟哪些属于需要履行党内决策程序的事项容易模糊。事实上，前述中央文件已经给出相对明确的指引，即需要由股东会、董事会、未设董事会的经理班子决策的事项同时应当经过相应的党组织决策。具体哪些事项属于需要由股东会、董事会、未设董事会的经理班子决策，可依据《中华人民共和国公司法》等法律、各地国资监管机构的授权文件以及国企内部的授权规则来判断。
 
三、国企投融资项目如何履行党内决策程序

国企投融资项目如何履行党内决策程序，核心在于党内决策程序与企业管理层决策程序之间的衔接关系。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）中也指出，要明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。

在决策环节，如何构建党组织和管理层决策的关系，习近平总书记在全国国企党建工作会议上有明确指示：“在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定”。

习近平总书记的这一要求，是建设中国特色现代国有企业制度、正确处理加强党的领导和完善公司治理关系的基本遵循，也是发挥民主集中制制度优势、确保党对国企领导的关键。其关键词是——前置，也就是说，企业党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。重大经营管理决策必须经党组织会议研究讨论、提出意见或建议后，再履行董事会或经理层的决策程序。

但是，党内决策的意见作为前置程序，不能取代经营管理层的意见。在实际操作层面，很多企业为了规避决策责任，依据《中国共产党章程》第三十三条，将所有生产经营管理工作全部提交党组织进行前置研究讨论，用党组织集体决策替代部分企业管理层的决策。事实上，这种做法值得商榷。从国有企业党组织（党组）发挥“把方向、管大局、保落实”作用来看，提交党组织议讨论的问题，应该是重大问题，不是所有需要决策的事项，甚至业务细节都需要提交党组织。党组织决策或参与决策，绝不是架空经营管理层。

当然，如果是企业党组织研究否决的事项，那么就无必要继续提交给企业的经营管理层决策，因为党组织决策是前置程序。经企业党组织研究同意实施的事项，企业董事会能否提出反对意见，我们认为有这个空间。毕竟，企业党组织和董事会的决策侧重因素不同，组成人员也不同（非党组织成员担任董事的情形），不能完全以企业党组织的决策替代董事会的决策地位。但是，董事会中具有党员身份的董事，无论其个人观点如何，应当无条件按企业党组织的决定，行使董事权利。其个人观点如果与党组织最终决定不一致，可以在党组织的会议上提出保留，但不应在行使董事权利时自行其是。
 

《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）第四款“经营投资责任认定”指出：“未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究其相应责任；已调任其他岗位或退休的，应当纳入责任追究范围，实行重大决策终身责任追究制度。经营投资责任根据工作职责划分为直接责任、主管责任和领导责任。”第五款“责任追究处理”指出：“根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。

那么，采取组织处理主要指什么？《中国共产党纪律处分条例》第五十四条规定：“不按照有关规定向组织请示、报告重大事项，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”第七十条规定：“违反民主集中制原则，有下列行为之一的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分：（一）拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定的；（二）违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题的；（三）故意规避集体决策，决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用的；（四）借集体决策名义集体违规的。”

可见，投融资项目未正确履行党内决策程序，将受到严格追责。在党纪层面，违反民主集中制原则，不按照有关规定向组织请示、报告重大事项，将受到党内纪律及法律法规的追责处分。不仅在职人员需要被问责，已调任其他岗位或退休的人员也将被纳入追责范围，实行重大决策终身责任追究制度。
 
结语

坚持党的领导、加强党的建设，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。在经营过程中，国有企业的投融资业务在决策环节必须严格履行相应的党内决策程序，涉及“三重一大”事项必须经集体讨论作出决定。同时，在决策程序上还要处理好党内决策和管理层决策的关系，党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。