
近期,深圳地方立法密集推进,在2020年8月26日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议上,表决通过《深圳经济特区科技创新条例》《深圳经济特区个人破产条例》《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(修订)《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》《深圳国际仲裁院条例》七部法规,这是深圳立法引领和驱动改革,以制度创新为核心,为建设社会主义先行示范区谋篇布局的重要体现。
2020年8月26日深圳经济特区设立40周年,深圳经济特区设立伊始,就善用立法为改革探路,以适应市场经济发展的需要, 1986年11月29日广东省第六届人大常委会第二十三次会议通过《深圳经济特区涉外公司破产条例》。1992年7月1日,七届全国人大常委会第26次会议通过《关于授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》,作为拥有经济特区立法权的城市,深圳市人大及其常委会共制定法规200多项,成为我国地方立法最多的城市,同时创下地方立法多个第一:《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》是大陆最早公司法﹔《深圳经济特区企业欠薪保障条例》率先建立欠薪保障制度﹔《深圳经济特区住宅区物业管理条例》首次以立法形式确立了“物业管理”﹔《深圳经济特区公民无偿献血管理条例》是大陆第一部无偿献血地方性法规﹔《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》率先立法保障见义勇为……从深圳地方立法经验来看,不仅要推动经济立法,还要推动社会立法,深圳地方立法中社会领域立法占到50%以上,涉及城市管理、医疗卫生、社区建设、劳动就业等多个方面,实现经济开放与社会治理相互促进。2006年3月14日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过《深圳经济特区改革创新促进条例》,建立改革的试错容错机制,最大程度宽容改革失误,保护改革积极性。可以说,在“摸着石头过河”的改革中,深圳地方立法先行先试,为国家及地方立法累积了丰富经验,充分发挥了探路者应有作用,闯出了一条切实可行的改革之路。
经过40多年改革开放实践,我党累积了丰富的治国理政经验,全面领导和主动驾驭改革的能力日益增强,通过立法引领全面赋权,将改革向纵深推进,实现体制机制的重大创新。党的十八届四中全会决定明确:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。” 中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》指出:“用足用好经济特区立法权,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下,允许深圳立足改革创新实践需要,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”基于此,深圳地方立法由为改革探路转向引领改革,通过立法为改革赋权赋能,主动对标国际,深化粤港澳合作,全面推进中国特色社会主义先行示范区建设。
其一、《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(下称《合作区条例》)(修订)和《深圳经济特区前海蛇口自贸片区条例》(下称《自贸片区条例》)赋予前海这片“特区中的特区”更大自主权,除了除由国家实行准入管理的领域外,深圳市前海蛇口自贸片区将探索全面放开投资准入,创新提出“非违规不干预”管理模式,对境外投资者逐步放宽或者取消准入限制措施。《自贸片区条例》作为全国首部自贸片区立法,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下,做了如下变通:一是变通了我国《企业法人登记管理条例》相关规定,允许符合条件的港澳商事主体在自贸片区进行登记后,依法从事相关经营活动。推动重点产业聚集,支持跨国公司总部和国际组织总部落户自贸片区;二是变通了国家法规关于进口药品注册的规定,允许香港、澳门已依法批准上市但未获境内注册批准且在自贸片区医疗机构临床急需的药品、医疗器械在自贸片区指定的医疗机构使用;并规定医疗机构和科研机构可按有关规定开展干细胞、免疫细胞治疗、单抗药物、基因治疗、组织工程等新技术研究和转化应用。《合作区条例》(修订)变通了《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》有关规定,允许前海合作区注册的港资、澳资、台资及外商投资企业协议选择民商事合同适用的法律。同时,上述两部条例创新法律服务,《自贸片区条例》第61条规定:“ 符合条件的香港法律执业者和澳门执业律师通过粤港澳大湾区律师执业考试,取得内地执业资质的,可以按照规定在自贸片区从事法律事务。”《合作区条例》(修订)第61条规定:“探索允许在前海合作区律师事务所登记执业的港澳律师在前海合作区代理涉外民商事案件。”
其二、《深圳国际仲裁院条例》(以下简称《仲裁院条例》)为完善国际商事纠纷解决机制,建设国际仲裁中心,深化粤港澳仲裁及调解机构交流合作,营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境起到制度保障作用。《仲裁院条例》在完善仲裁机构法人法人治理模式、加强与国际接轨,健全多元化争议解决机制以及建设互联网仲裁等方面凸显特色。
其三、《深圳经济特区个人破产条例》作为我国首部个人破产法规,对于构建完整的现代破产制度和市场退出制度,营造稳定、公平、透明、可预期的国际一流法治化营商环境有着重大的意义,为国家立法探路和积累经验。
其四、《深圳经济特区科技创新条例》(下称《科技创新条例》)首次立法赋予科技人员职务科技成果所有权或长期使用权,第37条规定:“全部或者主要利用财政性资金取得职务科技成果的,高等院校、科研机构应当赋予科技成果完成人或者团队科技成果所有权或者长期使用权,但是可能损害国家安全或者重大社会公共利益的除外。”允许港澳高校和科研机构申请内地科技项目,第91条规定:“ 加强与粤港澳大湾区其他城市的科技创新合作,支持开展跨行政区科学技术攻关、共建科技创新平台、知识产权保护等工作,支持发起或者参与国际大科学计划和大科学工程建设。支持香港、澳门高等院校、科研机构承接深圳市财政性资金设立的科技项目,建立和完善财政科技资金跨港澳使用机制。”首个确立公司“同股不同权”制度,第99条规定:“在本市依照《中华人民共和国公司法》登记的科技企业可以设置特殊股权结构,在公司章程中约定表决权差异安排,在普通股份之外,设置拥有大于普通股份表决权数量的特别表决权股份。有特别表决权股份的股东,可以包括公司的创始股东和其他对公司技术进步、业务发展有重大贡献并且在公司的后续发展中持续发挥重要作用的股东,以及上述人员实际控制的持股主体。设置特殊股权结构的公司,其他方面符合有关上市规则的,可以通过证券交易机构上市交易。”
其五、《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》是疫情以来全国首部地方应急条例,确立“吹哨人”制度:鼓励公民、法人和其他组织通过公共卫生热线、互联网政府网站、政务新媒体等途径反映突发公共卫生事件信息,举报有关迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共卫生事件行为。有关部门应对举报人的个人信息和人身安全提供必要保护;对非恶意报告的单位和个人,不予追究法律责任。
其六、《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》率先在全国制定专门的生态环境公益诉讼法规,进一步完善对社会组织提起生态环境公益诉讼的支持和保障,并建立环保禁令制度,第21条规定:“生态环境民事公益诉讼过程中,污染环境、破坏生态的行为正在发生的,经人民检察院建议或者有关行政机关和社会组织申请,人民法院可以作出环境保护禁令,责令行为人立即停止实施污染环境、破坏生态的行为。环境保护禁令作出后,行为人采取有效措施确保损害不再继续扩大或者消除损害风险的,可以申请解除禁令;必要时,人民法院可以责令行为人提供担保。”
四十年来,深圳通过立法为改革探路,赢得了令人瞩目的成就,如今,深圳再次站在了改革的最前沿,聚焦痛点和难点,通过变通和创新,立法引领改革,充分展示了社会主义先行示范区的新风采,这应是对设立深圳经济特区40周年最好的祝贺。深圳立法驱动改革的过往和当下,值得认真对待和学习,承前启后,未来可期。