一、设立资格权之意义

（一）首要目的是盘活农村土地

针对农村土地闲置状况，激活农村闲置宅基地利用率，从所有权、使用权两权分置的前身脱胎，设置资格权以实现对于农村闲置房产的再分配手段，优化土地配置方式，将宅基地使用权通过市场化的手段进行流转，期以提升宅基地的实际利用率，刺激农村土地经济。

（二）底线要求是抑制农民失地风险

保证“居者有其屋”的底线，延续宅基地制度本身的保障色彩，在通过市场化手段调解农村闲置土地的情况下，资格权承担作为抑制资本涌入使农民失地的风险防控功效。

（三）为农民返乡的“反悔权”提供制度保障

中国有超过两亿农村户口人员在城市务工、生活，其中大多数人保留集体经济组织成员资格，宅基地空置，对于进城定居的农户，其遗留在农村的宅基地房屋往往空置不用，但又无法实现其财产性利益。因无宅基地使用权有偿退出机制，加上现有制度上对宅基地使用权流转的限制，其无法通过退出或流转宅基地实现利益保障。据此，有构建宅基地有偿退出机制的必要性，而考虑到宅基地使用权担负的福利和保障功能，对于曾退出宅基地的农户，其集体成员资格并未丧失，应在为其构设返乡的空间，通过在固定期限内（例如5-10年）保留该部分农户再次获得宅基地资格权的权利，即如果反悔，通过按市场价值退还因宅基地有偿退出机制所得补偿，重获宅基地资格权，可再审请宅基地使用权的制度，作为配合乡村振兴返乡潮的制度缓冲。

（四）技术设计上，作为三权分置的关节

宅基地制度自诞生之日起就具备浓烈的保障和福利性质，是政权通过规划集体所有权制度对农民所作的居所承诺。在变革需求强烈的今日，宅基地空置、缺乏有效利用机制等问题是改革的方向。苛以土地流转效率化、市场化的要求，助力使用权权利主体的扩大及便利，同时又要保留集体经济组织赋予宅基地制度的保障色彩，保证基于集体经济组织成员权延伸的受益性。于是乎两权分置的操作在实践中显得僵硬而不适应实际，资格权作为所有权和使用权延伸，为承接上述目的而被创设。

二、宅基地资格权的权能范围

（一）资格权人有权请求分配宅基地

农户拥有请求集体依据当地有关法律法规无偿分配一定面积宅基地用以建筑居所以形成并行使宅基地使用权的权利。宅基地分配权既是集体实现其成员住有所居的基本生存保障功能的重要依托，也是充分尊重并保障权利主体与集体在取得分配宅基地上达成的合意，即意思自治原则的体现。

（二）资格权人有权通过移转使用权获得对价

当宅基地使用权发生流转时，在该宅基地使用权的基础上形成了次级使用权，他人通过出租、转让、抵押、入股、出资等方式取得对宅基地实际占有。此时资格权人通过对宅基地的占有权利流转获得对价即流转收益。

（三）资格权人有征收补偿权

在未设立次级使用权的情况下，宅基地资格人当然享有征收补偿权。但是，即便是宅基地上依法设立了次级使用权，也并没有因此就切断了资格权人与宅基地使用权之间的关联，资格权人仍然可以依照约定享受因土地增值而带来的流转收益。在我国的《土地管理法》中，房屋和宅基地双向补偿的方式使得资格权人的权利充分收到保障，明确了“征收宅基地和地上房屋，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则”。这表明，无论是资格权人还是次级使用权人，双方均可以基于各自享有的不同权利而获得相应的征收的补偿。一般而言，宅基地的征收补偿金会直接发放给宅基地的资格权人，而次级使用权人则由资格权人按照合同约定给予适度补偿。而在“卖房租地”和“租地建房”情况下，次级使用权人仅仅取得了房屋所有权。在这种情况下，资格权人只能基于宅基地使用权和集体经济组织成员身份获得与之相关的征收补偿，主要包括与成员身份有关的安置补助费和与宅基地有关的区位补偿费等。

（四）资格权人有权有偿退出宅基地^①

根据现行法，农民基于集体经济组织的成员身份，有权通过“申请+批准”的方式原始取得宅基地使用权。然而，在农户进入到城市获得新的生活、保障方式或者历史原因形成“一户多宅”时，宅基地所起到的保障基本生活效用变得无足轻重。因此，国家政策鼓励符合条件的农民自愿退出宅基地，并给予相应的经济补偿，实现集体经济组织内部重新分配宅基地资源的目的。根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见〉的通知》的规定，“探索进城落户的农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。因此，资格权人有权解除宅基地使用权合同，自愿退出宅基地。此种情况下，由于“母权”的灭失，次级使用权也随之消灭。值得一提的是，即使资格权人享有有偿退出的权利，但权利的行使一样应该充分遵守诚实信用原则和权利不得滥用原则。在资格权人在有偿退出宅基地时，应充分尊重次级使用权人的意思自治，并保护其合法权益。

（五）资格权人对宅基地使用的监管权

宅基管理权非指行政管理权，而是宅基地资格权人为保证宅基地使用权的正当性而享有的基于合同责任的校正权。不论是出租、出资、抵押等市场化流转的法律处分，还是将宅基地用作开发农家乐、廉租房等开发用地的事实处分，宅基地使用权都必须接受宅基地资格权所传递的来自宅基地集体所有权的、关于其市场化手段及程度合法性、正当性的规制。尤其当宅基地使用权人与资格权人分离时，宅基地资格权人应通过格式化的宅基地流转合同的签订与履行监督，对宅基地使用权人的选任、宅基地流转手段、宅基地开发项目的合法性、正当性等各个方面进行约束。

三、宅基地资格权权利属性辨析

关于宅基地资格权权利属性分析在学术界大概有用益物权说、成员权说、财产权说、配给权说、类所有权说、剩余权说等几个观点。各自说法有各自优势与独到之处，但首先明确一点，宅基地资格权的权利属性不可片面地直接等同于其他民事权利种类，中国独有的宅基地制度因其调整的关系，具有其独特的政策目的，肩负政权承诺，动态流程复杂，如果可以直接等同或相似于其他民事权利，资格权本身则没有创设之必要，这样既不符合立法技术也不符合法律的整体性。

宅基地资格权是承担流转制度创设、提高土地利用效率、保障集体经济组织成员权利和福利等一系列职能的复合权利，因其各个阶段下权利属性具有明显的政策目的和属性偏向，笔者将根据宅基地状态的四个阶段（申请阶段、自有阶段、流转阶段、分离阶段）对宅基地资格权进行动态情况下的权利属性进行分析。

（一）申请阶段—成员权

成员权的首要作用就是区分性，区分成员与非成员权利范围。在村集体内，有集体经济组织成员身份的农户依“申请—审批”方式获得宅基地，集体经济组织通过“一户一宅”的分配方式，根据农户中集体经济组织成员数量，分配相应面积的宅基地为其成员提供居住保障。虽然现在出现部分地区异地（村）申请，土地“交换”的方式进行改革，但现行的做法，即农户只能在所在户口的村集体内（即具有“村籍”）申请宅基地，而同时其申请的面积又受到农户内集体经济组织成员数量的限制，换言之，在申请环节，基于村集体经济组织成员间的纽带性与地缘性获得、传承成员身份，拥有成员身份即取得成员权，申请权利及可期待利益，集体通过分配宅基地实现农户保障与利益分配，集体所有制的色彩使宅基地申请制度具有对世性和封闭性，这是宅基地申请环节最显著之特点。

（二）自有阶段—资格权和使用权合并表现为类所有权

宅基地三权分置设置目的之一就是提高宅基地利用效率、经济效益。改革重点不仅在于激活宅基地使用权流转制度，通过扩大农户自身对于宅基地的使用权利范围，也是实现提高宅基地利用率、产生经济效益的重要手段。现阶段下宅基地所有权的权能范围对使用权的限制，以及过与严格的使用权流转限制，无助于解决我国土地制度中存在的更深层次问题。

在宅基地由农户自建自有自住的情况下，农民获得宅基地地上所有权（房屋），房地一体，以保障农户“居者有其屋”的土地集体所有制福利属性，但需要明确一点，集体所有制从农民私有土地的情况将土地收归集体，再统一分配宅基地，集体所有制本身并非抑制所有权本身，而是带有防范私有化带来的土地吞并的制度构建目的。宅基地制度设计在于在最大权利范围内扩大农户自身对于合法获得的宅基地的使用、收益权能，农户可以获得长久居住（永久）的权利，甚至可以将宅基地在集体经济组织内部进行出卖等，资格权+使用权的权力边界无限接近于所有权又始终一线之隔，通过“类所有权”来描述农民对宅基地自有阶段的利用状态（兼具资格权和使用权）最为合适，符合农户自身实际利用宅基地居住、生产生活的权利状态。

自有阶段采“类所有权说”有利于实现宅基地的全项功能，最大程度上实现农户对宅基地的利用。改革试点中出现宅基地在一定范围（集体经济组织内，或由多个经济集体组织构成的聚合组织）实现抵押、拍卖等所有权权能的尝试，显著刺激经济效益。农户对于宅基地的资格权与使用权向所有权权力边界靠近，将所有权权利限制在处分权能，实质上将例如地役、抵押、融资、典当、出租、宅基地使用权入股等经济属性的权能激活，通过“类所有权”作为该阶段资格权+使用权并存的权利状态表述，扩大农户对宅基地的支配范围，有利于宅基地使用权的活化。

（三）流转阶段—财产权

活化宅基地使用权流转是三权分置制度建构下的改革目的。赋予宅基地流转属性必将带来不同于所有权—使用权二维平衡的介入力量，即通过宅基地使用权流转完成宅基地利用效率实现收益，其创设以收益为目的，赋予资格权财产收益性质是改革的关键点。

流转阶段中，为了达到实现宅基地使用权得以流转之目的，应将其视为一种兼具有身份属性的特殊财产权利，理由如下：首先，农户资格权的最初定位是一种社会保障性的特殊财产权。倘若仅将农户资格权解释成一种成员权，那便意味着只要成为了集体经济组织的成员，就有权获得宅基地的申请资格。在这种定义下，农户资格权缺乏确定的权利内容，而是只体现权利人有获得宅基地的可能性，那便于与真正意义上的权利相去甚远。如果作为一种成员权的农户资格权，它本身不具备为农民提供基本性的保障功能，那一旦宅基地使用权流转给第三人，其所事先设定的保障功能将失去意义。相反，若能够将农户资格权界定为一种财产权利，它便可以体现出社会保障的功能。农户可以基于其资格权对宅基地进行占有、使用，从而获得最基本的生活保障。即便是产生次级使用权并流转给第三人，农户也可以获得相应对价，从而获得另一种形式的保障。始终来说，农户资格权是一种有能够提供保障的财产权利。第二，农户资格权的社会保障功能源于权利主体的身份性质。农户资格权虽然是一项财产性权利，但在该权利具备的保障农民基本生存的功能下，必然需要具有一定的身份性质。纵观我国农地物权体系，权利主体都对身份上的具有一定的要求，这虽然会成为土地资源进行合理有效配置的一种阻碍，但正是权利身份性为当前阶段农民的基本生存利益提供了保障，防范外来资本挤压农民基本生存的空间。^②

（四）（资格权、使用权）分离阶段—剩余权

流转阶段结束，宅基地资格权人和使用权人实现分离，此时资格权权利人对使用权权利人的干涉程度与实现经济效益的程度成负相关，改革设计的要求在于实现资格权与使用权在权利让渡期限内的实质分离，最大程度实现使用权人的支配，以达成经济效益目的，但保有监管权之底线，以及让渡期限结束后对权利的收回权，通过剩余权来描述再为合适不过。

“剩余权（residual），即让渡部分权利束之后的剩余权利束。这种剩余权利束包括让渡的部分权利消灭后的恢复圆满权，被让渡权利的拥有人违反规定时要求其返还的请求权以及对剩余权自身的收益、处分权等，但不包括对土地的具体占有和使用。”^③，剩余权的本质特征是分隔让渡权利束和剩余权利束各自的权利范围，减弱二者干涉关系。这与三权分置中资格权的设计目的不谋而合。剩余权将不可避免地突出使用权的本质，将资格属性的权利拘束在剩余权利束中，减弱其对于使用权的干涉意义。

在分离阶段，经济效益为第一要义，采用剩余权说，将权利重心转移给通过经济手段获得宅基地使用权人（次级权利人），由其具体享有宅基地占有、使用、收益之权能，资格权人仅享有次级物权消灭后的回复权。以此淡化上下级物权的从属关系，使其权利时间分配较为齐整，互不干涉，是实现次级权利的有力保障。此时获得较为完整的使用权能的宅基地使用权价值获得提升，极大刺激了对宅基地的投资和利用，提升土地利用效率，利于实现经济效益、活化农村土地的改革目的。

[注释]
[1]刘国栋：《论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达》，《法律科学( 西北政法大学学报)》，2019年第1期，第197-198页。
[2]刘国栋：《论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达》，《法律科学( 西北政法大学学报)》，2019年第1期，第195页。
[3]李凤章、赵杰：《农户宅基地资格权的规范分析》，《行政管理改革》，2018年第4期，第44页。
 
[参考文献]
[1]张力、王年：《“三权分置”路径下农村宅基地资格权的制度表达》，《农业经济问题》，2019年第4期。
[2]程秀建：《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》，《政治与法律》，2018年第8期。
[3]钟和曦：《创设宅基地资格权亟待解决的三个问题》，宅基地“三权分置”改革专题报道。
[4]陈基伟：《农村宅基地资格权实现方式浅议》，《理论探讨Theory》，2019年第3期。
[5]孙建伟：《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析》，《政治与法律》，2019年第1期。
[6]岳永兵、刘向敏：《宅基地农户资格权探讨》，《理论探讨Theory》，2018年第10期。
[7]贾翱：《宅基地资格权的“类所有权”属性及其制度构造》，《法学论坛》，2018年第12期。
[8]王泽鉴：《民法物权·第1册》，2001年版。