2021年9月30日，福建省住房和城乡建设厅发布了《关于调整招标代理和造价咨询管理规范性文件部分条款的通知》(闽建筑〔2021〕18号)（以下简称《通知》）。该《通知》对《转发住房城乡建设部办公厅关于取消工程建设项目招标代理机构资格认定加强事中事后监管的通知》（闽建筑函〔2018〕26号）、《福建省工程建设项目招标代理机构信用综合评价办法》（闽建〔2020〕8号）、《福建省工程造价咨询企业信用综合评价办法》（闽建筑〔2017〕15号）这三个行政规范性文件及其附件中的“通报批评”，或作删除，或者修改为“曝光”。对于这一调整或修改的目的，该《通知》明确指出，是“为与《中华人民共和国行政处罚法》衔接”。这一修改目的，若从有关行政处罚法条的字面意义看，的确无可非议。因为，我国新修订的《行政处罚法》第9条已将“通报批评”作为一种行政处罚的类型，继续保留“通报批评”，若法律、法规、规章对上述行政规范性文件所列相关行为没有明确规定行政处罚，上述行政规范性文件则有违反《行政处罚法》第16条的风险。若结合《行政处罚法》第2条的规定来看，“曝光”就一定不是行政处罚？进而《通知》将“通报批评”修改为“曝光”一定能够消除上述行政规范性文件的风险？尚有检讨的空间。
相较于旧法，新修订的《行政处罚法》第2条是新增条款，对“行政处罚” 作出了概念界定，即“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。按照这一定义，行政处罚的概念包含四个要素：第一，行为主体为行政机关；第二，行为的对象为违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织；第三、行为的内容是减损权益或者增加义务；行为的目的是惩戒。如果说，该法第9条有关行政处罚种类的规定为识别行政处罚提供了形式标准，该定义则为行政处罚的识别提供了实质判断标准。那么，“曝光”是否符合此判断标准呢？
 
“曝光”是一个被广泛运用的词汇。在摄影领域，“曝光”是一个专业术语，简单地讲，就是指使感光纸或摄影胶片感光。在日常生活中，人们使用“曝光”一词，通常是指将人或事公之于众。“曝光”一词，如今也成了一个法律词汇。在“北大法宝”数据库，以“曝光”作为关键词进行全文检索，检索的结果是，使用“曝光”一词的法律以及法律类文件有19件、行政法规以及行政法规类文件有266件、司法解释类文件有66件、部门规章以及规范性文件有3678件，党内法规制度有233件，团体规定有22件、行业规定有44件，地方性法规有268件，地方政府规章171件，地方规范性文件有20110件、地方司法文件107件、地方工作文件46623件、行政许可批复有26件。从使用的情形看，大致可以分为三类：第一类，在积极意义上使用，例如，“中国广告协会关于《中国数字营销人才能力评估标准》等团体标准的公告”中，“了解广告曝光提升方法”是广告投放管理能力的要求之一；第二类，在中性意义上使用，主要是法规范语句中用来表示专业技术，例如，《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》的附件《核两用品及相关技术出口管制清单》第五部分第四项中规定，“电子(或电子快门)分幅相机，帧曝光时间为50纳秒或更短”。第三类，从消极意义上使用，主要针对的是违法、违规或不文明的行为、现象等。由此可见，对于前两类是否属于行政处罚，无需讨论。对于第三类，由于《行政处罚法》第9条前五项所列举的行政处罚种类中没有“曝光”，即便依据该条第六项，法律、行政法规也没有明确规定“曝光”是行政处罚，所以，以形式标准衡量，的确不能得出“曝光”是行政处罚的结论。
 
从行政处罚的实质判断标准看，毋庸赘述，由行政机关对违法、违规或不文明的行为、现象等的曝光，已经满足了上述标准的前两个要素。因而，“曝光”是否可以认定为行政处罚，关键在于是否符合后两个要素。然而，对于这两个要素本身如何认识，学理上仍存在分歧。分歧的焦点在于减损权益或者增加义务，是事实上的权益减损或者义务增加，还是行政机关意在减损权益或增加义务；惩戒是事实上的效果，还是行政机关希望达成的法律效果。对于这一分歧的取舍，取决于对行政处罚行为的定性。目前，行政处罚是行政法律行为，已成共识。据此，事实上的权益减损或者义务增加、事实上的惩戒效果就不能作为行政处罚的识别要素。
 
就行政机关的“曝光”行为本身而言，只是将违法、违规或不文明的行为、现象公之于众，行政机关并没有直接表示对被曝光者的权益进行减损或者增加其义务，因而也就谈不上行政机关希望达成对曝光者的惩戒。但是，行政机关一旦将被曝光者的相关信息公之于众，至少被曝光者的社会声誉有所减损，这就是一种事实上的惩戒效果。在此意义上，行政机关的“曝光”，只是一种行政事实行为，进而就不能将其认定为行政处罚。
 
然而，如果我们认可行政处罚的类型与具体形式并不等同，或者说一种行政处罚类型可以有多种具体表现形式的话，基于“曝光”与“通报批评”的关联，尚不能断然否定“曝光”不是行政处罚。这是因为，“通报批评”是由“通报”+“批评”构成，“批评”本身意味着一种否定评价，“通报”就是要将受批评的内容公之于众。如此，尽管“曝光”虽无“通报批评”之名，但有“通报批评”之实。换言之，作为一种行政处罚类型的“通报批评”，其具体表现形式可以是曝光。
总结
总之，将“通报批评”改为“曝光”，表面上实现了与《行政处罚法》的衔接，但同时又引发了对“曝光”法律性质的争议。即便以行政处罚的形式识别标准否定“曝光”是行政处罚，也只能规避《行政处罚法》的适用。因行政机关的“曝光”引发的争议，还可能导致行政复议和行政诉讼。因此，为了规范行政机关的“曝光”，至少应该有相应的程序机制。目前，已有地方性立法对此作出规定。例如，《湘潭市文明行为促进条例》第21条就明确规定，“市、县（市、区）精神文明建设指导工作机构可以设立统一的不文明行为曝光平台…曝光相关程序规定由市精神文明建设指导工作机构会同有关部门另行制定”。