上述案件的争议焦点在于在合同约定以财政投资评审中心审定价作为工程竣工结算价的情况下，合同当事人能否突破该约定，重新主张结算方式。本案中一审法院回避了《建设工程施工合同》对于“以市财政评审中心审定为准”的约定，也忽略了双方已将工程结算书提交财审审核结算的事实，径直以发包人超期未答复视为认可承包人提交的竣工结算文件，该做法违背了合同自由。二审法院依照《建设工程施工合同》的双方约定，尊重合同订立时双方当事人真实意思的表示，并以合同为依据判决双方当事人遵照执行，合理有据。

上述案例并非孤案，在使用政府财政性资金的建设工程项目中，是否要以财政投资评审中心的评审结果作为最终结算价的纠纷尤为多见。以下笔者便从财政投资评审的性质、合同意思自治原则、相关的规定、法院对于财政投资评审的审判观点以及是否还能申请鉴定等方面探析合同各方关于工程结算条款约定的自由与政府财政投资评审的关系。

根据财政部发布的《财政投资评审管理规定》，财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。从上述定义而言，财政投资评审属于政府层面对于财政资金的把控。

财政投资评审中心出具的评审结果能否作为建设工程的结算依据，笔者认为只要满足在施工合同中明确约定的条件，就应当以之作为建设工程的结算依据。

《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》［（2008）民一他字第4号］明确：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”

根据上述条款，最高人民法院认为财政投资评审虽然属于国家监管行为，但是只要建设工程施工合同中明确约定了以财审结论作为结算依据，该约定就是合法有效，对合同当事人都产生拘束力的。但如果在建设单位与施工单位的合同中未约定的，建设单位就不能以财政投资评审为由，改变合同中本已约定的工程的结算方式。

基于使用财政性资金的政府项目，大概率都是通过招投标确定施工单位，在招标时建设单位就明确规定了工程结算价以财政投资评审中心出具的的评审结果为准。而财政投资评审又是对政府财政资金的监督管理，其审核的工程价款绝大部分情况下都低于施工单位乃至建设单位单方结算的工程价款，且如果工程提交财政投资评审中心审核，前期准备完整、有效审核资料的时间以及财政投资评审中心的审核时间，都将导致工程的结算时间高于一般结算程序所需时间。各方面的原因综合导致施工单位容易因工程结算问题与建设单位对簿公堂。

意思自治原则是合同订立的重要原则，依法成立的有效合同合同当事人都应当遵守。对于建设单位与施工单位约定以财政投资的审核结论作为结算依据，该约定是当事人根据自愿原则对其民事权利、义务关系作出的处分，并不违反法律、行政法规的强制性规定，且在没有证据证明当事人在签订合同过程中存在意思表示不真实或恶意串通损害国家利益的情形，双方当事人都应当遵照履行。但在实践中为何还会有法院在合同有财审结算的约定情况下，仍不予支持建设单位以财审结论作为工程结算价的主张呢？其重点便是对于“建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据”中如何才能算是“明确约定”的判断。

广州市房屋开发建设有限公司与广州市番禺区基本建设投资管理办公室建设工程合同纠纷一案[(2018)粤0113民初8466号]中，一审法院认为，涉案施工合同以及补充合同中约定的“26.1工程款付款条件：(5)工程竣工结算经番禺区财政局基建评审机构审定并交齐资料后十五个工作日内付至工程结算总价（不合劳动保险金）的95％”，该条款内容应仅为付款条件，合同并未明确约定以财政评审报告作为工程结算依据。另一个案件中，上诉人华融建筑工程（集团）有限公司与被上诉人衡阳市水运事务中心、衡阳市交通运输局建设工程施工合同纠纷一案[(2021)湘04民终1469号],二审法院认为，仅合同第二部分通用合同条款17.3.3.(4)载明：“进度付款涉及政府投资资金的，按照国库集中支付等国家相关规定和专用合同条款的约定办理。”双方签订的专用合同条款未约定以财政评审进行结算，且根据该条款的表述，不能明确得出合同双方有通过财政评审来进行结算的意思表示，且迄今为止，衡阳水运中心并未对案涉工程项目申请财政评审，衡阳水运中心主张案涉工程应以财政评审为结算依据，缺乏事实依据，不予支持。

结合上述案例可得出，法院对于合同中是否有明确约定以财政评审作为结算依据的判断是较为限缩的，如果该工程的结算要求以财政评审结果作为结算依据，则必须在施工合同中有直接、明确的表达，且必须是明确到在结算条款中体现，如果仅是在付款条件或其他合同条款中提及或者需要通过进一步的解释推定才能得出结论，都不能被视为“明确约定”。

明确了以财政投资的审核结论作为结算依据是否还能申请鉴定，在解决该问题前，首先需要明确启动鉴定应满足的条件。通常而言，启动鉴定之前，法官应当对鉴定是否符合以下原则进行审查：其一，必要性原则，即争议事实虽涉及专门问题，但通过当事人的举证质证人民法院可以认定的，不予鉴定；其二，关联性原则，即鉴定事项应当与待证事实具有充分关联性，能够为查明待证事实提供依据；其三，可行性原则，即鉴定事项应当属于能够通过司法鉴定得出鉴定意见的事项；其四，最小化原则，即在委托鉴定前应尽量排除无争议事项，只对有争议事项进行鉴定。^【3】

在明确约定了以财政投资审核结论作为结算依据的情况下，合同当事人已对工程的结算达成了一致意见，且政府财政投资评审中心完全有能力完成工程的结算审核，因此基本便不符合第一点必要性的鉴定启动要求。实务中，如果合同已明确约定了以财政投资的审核结论作为结算依据，最终法院却判决以鉴定结果作为工程结算依据的，通常有三种情况：

1、法院认为财政投资的审核结论存在明显错误且财政投资评审中心拒绝重新进行审核；

2、财政投资评审中心逾期审核；

3、财政投资评审中心拒绝对涉案工程进行审核。

针对第一种情况，争议产生的关键在于财政投资评审中心与施工单位身份的不同。如上所述，财政投资评审是对使用财政性资金的工程的监督，因此每一笔工程款都应该有完整、有效的资料作为支撑。而对于施工单位而言，因施工管理等多方面原因，有些工程资料无法完整提交，因此在财政投资评审结算中该部分工程款便难以被认可。另外，对于一些没有信息价的材料，施工单位可能存在高估冒算，而财政投资评审中心又秉着“就低不就高”的原则，一来一往则财政投资评审中心认定的单价可能与施工单位上报的单价存在较大差距。对于这些问题，鉴定的基础应当建立在法院认为财审审核结论存在明显错误，否则基于意思自治原则，合同中既然已经约定了以财政投资评审中心出具的审核结论为结算依据的情况下，施工单位就应当认可财政投资评审中心的审核结论，法院也应当拒绝施工单位的鉴定申请。基于鉴定最小化原则，鉴定的范围也仅是法院认为财审审核错误部分，而不是对整个工程进行鉴定。对于财审结论无争议部分或法院认为财审审核无误的部分，并无鉴定的必要性，仍应以财政投资评审中心的审核结论为准。

第二种情况财政投资评审中心逾期审核而进行鉴定的基础在于必要性要求。财政投资评审中心对涉案工程进行审核应当在规定期限内完成，如果财政投资评审中心在资料完整、有效的前提下仍未在规定的审核期限内完成审核的，则法院可以视情况推断合同约定的结算依据已丧失实现可行性，在此情况下，才能进行鉴定并以法院认定的鉴定结果作为工程结算依据。

第三种情形是基于建设单位与施工单位签订的施工合同并未经过也无需经过财政投资评审中心的确认。有些项目建设单位认为应当进行财政投资评审中心的审核，在施工合同中也与施工单位达成了合意，然而在工程竣工验收后，却存在财政投资评审中心认为工程无需进行财审的情形。对于该种情形，法院一般在审理过程中会向施工合同约定的财政投资评审中心进行确认，在得到财政投资评审中心明确不对涉案工程进行审核的回复后，如原被告双方无法另就施工合同的结算方式达成一致，则可以通过鉴定方式明确工程结算价款。

综上，虽然财政投资评审只是属于政府对财政资金的监管行为，但在合同明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的情况下，该行为已经转化成是合同双方当事人意思自治的体现，对合同当事人产生法律拘束力。对于使用财政性资金的政府投资项目的建设单位而言，在与施工单位签订施工合同时就应当明确约定以财政投资评审中心出具的审核价作为工程的最终结算价，在工程竣工验收后，应积极督促施工单位提交完整、有效的工程材料，并及时将施工单位提交的材料及其他资料移交给财政投资评审中心，以便财政投资评审中心在限期内完成工程的财政评审结算。对于施工单位而言，则应当加强工程的施工管理，对工程资料进行完整留存，避免因为工程内业资料的不完整或签证手续的不齐全导致工程款无法得到财审中心的有效认可。