引言：

党的十八大以来，我国学前教育事业快速发展，资源迅速扩大、普及水平大幅提高、管理制度不断完善，“入园难”问题得到有效缓解。同时也要看到，由于底子薄、欠账多，目前学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡不充分问题十分突出，“入园难”、“入园贵”依然是困扰老百姓的烦心事之一。因此，办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大作出的重大决策部署，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。

而城镇小区配套幼儿园乃是学前教育重要组成部分，是城镇公共服务设施建设的重要内容，是扩大普惠性学前教育资源的重要渠道，是满足人民群众就近入园需求的重要保障。但是各地城镇小区配套幼儿园普遍存在没有规划、规划不落实、应建未建、应交未交、挪作他用等突出问题，造成小区配套学前教育资源严重流失。

2019年1月9日，国务院办公厅发布《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称“《通知》”），在全国范围内开展城镇小区配套幼儿园治理工作。《通知》明确提出“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”

但是《通知》并未对城镇小区配套幼儿园移交的范围和如何移交予以明确，给实际执行造成一定的不确定性，有待各地方政府根据自身实际情况予以明确。本团队律师曾经担任福州市儿童学园、华南儿童幼教所等知名公办园和民办园法律顾问，现就当前城镇小区配套幼儿园治理要求，结合当前相关政策法规进行研究分析，提出当前城镇小区配套幼儿园治理存在的法律问题及解决方案，以期有所借鉴。

特别说明 ：

《通知》提出“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”，是否意味着民办营利性幼儿园将退出历史舞台？

实则不然，《通知》规定的“小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”，特指城镇小区配套幼儿园，其他场所的民办园仍可自主选择办成营利性民办园或者非营利性民办园，享受国家和地方规定的有关民办园的扶持政策。
 
一、我国学前教育现状概况

1、学前教育格局分散，师资短缺

民办幼儿园成学前教育供给主体。2015 年，全国共有 22.37 万所幼儿园，较上年增加 1.38 万所，其中民办幼儿园约 14.64 万所，占比高达 65.44%，而公办园的比例则由 2003 年的 52.32%降至34.56%。民办园在园儿童数量为 2302 万人，占全国幼儿园在园儿童总数的 53.99%。从贡献率角度看，2013 年我国毛入园率67.5%，其中公办园贡献率 33.4%，民办园贡献率 34.5%。如下图：



幼教师资短缺，素质有待提高。2015 年全国在园儿童共 4264.83万人，按 1:15 测算，需要专任幼教教师 284.32 万人，而全国幼儿园园长和教师总共 230.31 万人，缺口达 54 万人。若按标准的师幼比 1:9 测算，则需要专任幼教教师 473.87 万人，缺口高达 243.56 万人。我国幼儿园教师数量严重短缺，并且在二胎政策实施背景下，未来短缺情况会愈发严重。幼师短缺的主要原因在于工资待遇低、公办编制名额不足，这大大降低了学前教育对优秀人才的吸引力。此外，目前我国幼师团队整体素质偏低，大量幼师并不具有幼教资质，“无证上岗”的现象普遍存在。

2、幼儿基数扩大导致“幼儿园荒”，政府加大投入缓解“入园难”

幼儿基数扩大，学前教育将现“幼儿园荒”。数据显示，2016 年全面二孩政策正式实施以来，全年新出生人口达 1867 万，其中约 45%的贡献率来自二孩家庭。2016 年正式实施全面二孩政策，最早因全面二孩政策出生的儿童将在 3 年后即 2019 年达到学前教育的入学年龄。据预测，2019 年学前教育阶段将因“全面二孩”政策新增适龄幼儿接近 600 万人，2020 年将新增1100 万人左右。至 2021 年，全面二孩政策对学前教育阶段适龄幼儿规模扩大的影响最大，当年学前教育阶段的适龄幼儿将增加 1500万人左右，预计需要学前教育园舍达到 31.95 万所。公报显示，2015 年全国共有幼儿园 22.37 万所，距离 2021 年的 31.95 万所预测数量有 9.58 万所的幼儿园缺口。2021年后，二孩时代将迎来持续的入园高峰，届时幼儿园缺口数量将进一步扩大，我国学前教育行业面临严重的“幼儿园荒”。如下图：
政府加大财政投入缓解“入园难”。中国青年报社会调查中心一项针对 2002 人进行的调查显示，84.6%的受访者表示所在地区普遍存在入园难、入园贵的现象。其中回答非常普遍和比较普遍的受访者分别占 30.4%和 54.2%。由此可见，我国“入园难”的问题依旧突出。为缓解“入园难”，政府近年来加大了对学前教育领域的财政投入。2014 年，全国学前教育经费总投入2048.76 亿元，2009-2014 年间复合增长率高达 52.95%。但与国际相比，我国现阶段学前教育财政投入仍显不足。根据国际经验，学前三年毛入园率在 60%-80%之间的国家，财政性教育经费支出中学前教育经费占比平均为 7.73%。2015 年我国学前教育三年毛入园率已经达到 75%，提前实现了二期学前三年行动计划设定的目标，但是财政性学前教育经费占比仅为 3.5%（2013 年）。为了弥补学前教育资源不足的短板，保障学前教育的健康发展，政府需要进一步持续稳定地加大学前教育领域的财政投入。如下图：  
二、城镇小区配套幼儿园的范畴

（一）城镇小区配套幼儿园的定义

从各地方政府出台的关于城镇小区配套幼儿园的文件来看，城镇小区配套幼儿园一般是指在城市规划区范围内商品住宅小区开发和政府投资建设保障性住房或安置房建设中按规划要求配套建设的幼儿园。

（二）城镇小区配套幼儿园的分类

1、根据幼儿园是否具有营利性来划分，可分为：
（1）营利性幼儿园
（2）普惠性幼儿园

2、根据举办主体来划分，可分为：
（1）公办（公立）幼儿园
（2）民办（私立）幼儿园

其中，公办幼儿园根据举办主体的不同，又可分为教办园、集体园、部门园。

（三）当前城镇小区幼儿园现状

1、城镇小区配套学前教育资源流失

近年来，我国在园幼儿数快速增长。据国家统计数据显示，2010年全国在园幼儿为2977万人，而2017年在园幼儿已经达到4600万人，平均每年增长232万人。目前，“全面两孩”政策实施之后的幼儿即将进入学前教育阶段，未来几年人口生育高峰与二孩叠加效益的逐步显现，致使学前教育资源更加紧张。

此外，城镇化也导致人口流向和结构发生重大变化。大量的年轻人口向各大城市包括县城的快速集聚，导致居住小区特别是新建居住小区人口结构的年轻化现象明显，这些新小区的高出生率和随迁幼儿的高比例，都在短期内加剧了学前教育设施紧张程度。
 
然而，一些地方城镇小区有的没有配建幼儿园，有的虽然建了但没有办成公办园或委托办成普惠性民办园。城镇小区配建幼儿园涉及规划、土地、建设等多个领域，由于没有建立多部门协调配合、联审联管机制，各地城镇小区配套幼儿园普遍存在没有规划、规划不落实、应建未建、应交未交、挪作他用等突出问题。

城镇小区配套幼儿园具有天然的地域垄断性，这些小区配套学前教育资源的严重流失，是造成城镇“入公办园难”“入普惠性民办园难”“就近入园难”的主要原因。

2、已建成的小区配套幼儿园须限期移交教育行政部门

《通知》指出，已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。对于已经建成、需要办理移交手续的，原则上于2019年6月底前完成；对于需要回收、置换、购置的，原则上于2019年9月底前完成。

3、城镇小区配套幼儿园不得办成营利性幼儿园

《通知》指出，小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。这一举措将有效解决普惠性幼儿园数量不足，高收费民办园占比偏高的问题，最大限度实现学前教育的公益性和普惠性。
 
 
三、当前城镇小区配套幼儿园移交涉及的法律问题

（一）关于城镇小区配套幼儿园权属的认定问题

1、当前城镇小区配套幼儿园的权属状况

（1）国有
主要有以下几种类型：

A.政府投资建设的保障性住房或安置房小区配套的幼儿园。

如厦门市人民政府办公厅转发市教育局等部门《关于进一步规范城市住宅小区配套幼儿园建设管理若干意见》的通知（厦府办〔2012〕165号）第十四条规定“政府投资建设保障性住房或安置房小区配套的幼儿园，建成后按属地原则由开发建设单位无偿移交给区教育部门管理”

B.土地挂牌出让时，国土及规划部门已经在相关出让文件中写明相应约束性条款，建好后用于举办普惠性幼儿园，资产无偿移交所在区域教育行政部门。

如莆田市人民政府关于印发《莆田市旧城改造和新建住宅小区配套幼儿园建设管理规定》的通知（莆政综〔2011〕214号）第四条规定“国土资源管理部门在土地出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中应当明确配套幼儿园的土地使用权属和房屋所有权属归教育主管部门”。

（2）开发建设单位所有

A.开发建设单位以出让形式取得建设地块的房地产项目配建的幼儿园。

B.在土地招拍挂时，采取整体打包的方式出让，未将配套幼儿园与小区进行划分，亦未对开发建设单位建设幼儿园，给予相应的税费减免，配套幼儿园没有独立产权。

开发建设单位若没有享受任何政府土地优惠政策，全额支付土地出让金与建设款，即小区配套幼儿园完全由开发建设单位投资建设的情况下，或配套幼儿园未纳入《商品房买卖合同》的公摊面积即业主未支付相应对价，以及开发商已取得小区配套幼儿园权属证书的，其原始产权应当属开发建设单位所有。

（3）小区全体业主共有      
           
《物权法》第七十三条规定：“建筑区划其他公共场所、公共设施和物业服务用房属于业主共有……”，比如小区的道路、绿地、休憩地、电梯、楼梯等公用配套设施，是构成住宅小区不可分割的整体，这类公益性的配套设施权属全体业主所有，小区的开发商不得销售非营业性公建配套设施。较大的小区配套设施有医院、商场、电影院、游泳池、小学、中学等配套设施，一般不属于全体业主共有，但只要业主在购房时有支付对价，产权面积部分有纳入公摊，则应属于业主共有。

对此，作者认为城镇小区配套幼儿园移交工作的开展，首先要厘清城镇小区配套幼儿园的权属状况，而后根据不同权属情况，针对性的采取相应的移交方式和程序，在合法合规的前提下，快速推进城镇小区配套幼儿园移交工作的实施。
 
（二）关于城镇小区配套幼儿园移交的范围问题

如上所述，当前城镇小区配套幼儿园的权属存在以上三种情形，但《通知》并未明确城镇小区配套幼儿园移交的范围，即哪一类小区配套幼儿园需要移交，哪一类不需要移交。就此，本文梳理了在《通知》实施前，一些地方政府对城镇小区配套幼儿园移交范围的规定，具体如下：

1、当前对城镇小区配套幼儿园移交范围予以明确的地方规定有：

（1）厦门市人民政府办公厅转发市教育局等部门《关于进一步规范城市住宅小区配套幼儿园建设管理若干意见》的通知（厦府办〔2012〕165号）
第十四条“政府投资建设保障性住房或安置房小区配套的幼儿园，建成后按属地原则由开发建设单位无偿移交给区教育部门管理；由开发建设单位以出让形式取得建设地块的房地产项目配建的幼儿园，建成后由市或区财政以成本价（成本以财政部门审核意见为准）进行回购，回购资金纳入地块的土地开发成本，回购移交过程中产生的契税、登记费等相关费用一并纳入回购成本。”

（2）漳州市人民政府办公室转发市教育局等七部门《关于进一步规范城区住宅小区配套幼儿园建设管理若干意见》的通知（漳政办〔2014〕101号）
第十三条“按照土地出让合同约定由开发企业建设以及政府投资建设保障性住房或安置房小区配套的幼儿园，建成后按属地原则由开发建设单位无偿移交给县（市、区）教育部门管理。”

（3）义乌市人民政府办公室关于印发《义乌市新建住宅小区配套幼儿园建设管理暂行办法》的通知(义政办发〔2012〕133号)

第八条“规划部门应将幼儿园的规划建设标准纳入小区开发建设规划，并作为土地出让的前置条件，开发建设单位要按照批准的规划建设指标与住宅小区同步建设，同步交付使用，由开发建设单位负责建设资金。”

（4）关于印发《广东省加强住宅小区配套幼儿园建设和管理工作的指导意见》的通知（粤教基〔2015〕21号）
第四条第（二）款“各县（市、区）国土资源行政主管部门根据学前教育规划和控制性详细规划需配套建设幼儿园的地块，在国有建设用地使用权出让公告中列明，并在国有建设用地使用权出让合同中约定应履行住宅小区配套幼儿园建设以及无偿移交给当地政府部门的责任和义务。”

（5）宿迁市政府办公室关于印发《宿迁市住宅区配套幼儿园建设管理办法》的通知（宿政办发〔2018〕11号）
第八条“国土资源部门根据规划部门出具的建设用地规划条件，将招拍挂出让用地内需配套建设的幼儿园纳入建设项目一并公开出让，同时在招标文件中明确配套幼儿园与出让宗地住宅小区首期工程同步建设、建设规模、产权归属，以及土地受让人履行将配套幼儿园无偿移交给当地政府的责任和义务等要求，并纳入土地出让合同。”

综上，可以明确由政府投资建设保障性住房或安置房小区配套的幼儿园以及在土地出让合同中明确约定由开发建设单位无偿建设并移交给当地教育主管部门的小区配套幼儿园，应当按照《通知》的要求移交给教育主管部门。

2、当前对于在土地出让合同中未明确权属移交的配套幼儿园是否移交以及如何移交问题相应的地方规定有：

（1）厦门市人民政府办公厅转发市教育局等部门《关于进一步规范城市住宅小区配套幼儿园建设管理若干意见》的通知（厦府办〔2012〕165号）
第十四条“由开发建设单位以出让形式取得建设地块的房地产项目配建的幼儿园，建成后由市或区财政以成本价（成本以财政部门审核意见为准）进行回购，回购资金纳入地块的土地开发成本，回购移交过程中产生的契税、登记费等相关费用一并纳入回购成本。”

（2）漳州市人民政府办公室转发市教育局等七部门《关于进一步规范城区住宅小区配套幼儿园建设管理若干意见》的通知(漳政办〔2014〕101号)
第十五条“鼓励各县（市、区）政府主动与开发建设单位商谈，以回购方式举办公办幼儿园，回购价格由开发建设单位与教育部门、财政部门协商确定。回购资金可以比照新建幼儿园，由县（市、区）财政承担；涉及土地转让回购问题的，可以按照“土地出让金归谁谁承担”的原则承担。”

（3）开封市人民政府办公室关于印发《开封市城镇小区配套幼儿园建设管理办法》的通知（汴政办〔2018〕92号）
第十一条“原有按照出让土地建设的配套幼儿园，实施“一园一案”，可采取无偿赠与政府或政府有偿回购方式移交教育部门，由教育部门统筹安排用于举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，优先满足本小区居民适龄儿童就近入园。”

（4）攀枝花市人民政府关于印发《攀枝花市城镇小区配套幼儿园建设和管理实施办法》的通知(攀府发〔2016〕13号)
第三条第（二）款“关于城镇小区已经建设形成，小区内已举办有民办幼儿园的，由辖区政府采取逐步回购方式予以回购，举办公办幼儿园。或者通过各级政府补贴等政策导向，将其发展为普惠性幼儿园，确保引导学前公共教育资源向的公益性和普惠性方向发展。”

综上，当前对于在土地出让合同中未明确权属移交的配套幼儿园一般采取政府有偿回购或开发建设单位无偿赠与给政府的方式移交，但上述规定只是地方性规定，不具有普遍性，各地政府对该类小区配套幼儿园是否移交以及如何移交的问题，应以各地政策而定。

（三）关于城镇小区配套幼儿园如何移交的问题

由于《通知》并未明确城镇小区配套幼儿园如何移交，多散见于各地方政府文件，本文通过梳理当前各地方政府对城镇小区配套幼儿园移交的规定，根据城镇小区配套幼儿园的权属状况，归纳出以下移交方式和程序：

1、对于国有和土地出让合同中明确约定由开发建设单位移交的城镇小区配套幼儿园
（1）移交方式：无偿移交
（2）移交程序：

A.对于新建设的配套幼儿园，在配套幼儿园竣工验收合格后,开发建设单位应及时将幼儿园交付给当地政府管理和使用, 同时移交与幼儿园建设相关的前期手续、竣工图纸等所有档案材料，教育行政部门应及时办理幼儿园的土地、房屋登记手续。由辖区教育主管部门统筹安排,用于举办成公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。

B.对于已建成尚未移交的配套幼儿园，开发商应按照《通知》的要求限期移交给当地教育行政部门。

2、对于在土地出让合同中未明确权属移交的配套幼儿园
（1）移交方式：有偿回购、无偿赠与
（2）移交程序：由地方财政以成本价进行回购移交当地教育行政部门，或由开发建设单位无偿赠与政府管理和使用。

（四）关于城镇小区配套幼儿园移交可能引发的问题

1、对于开发建设单位不配合移交能否强制移交的问题
（1）对于政府投资建设的保障性住房或安置房小区配套的幼儿园，性质上属于国有资产，应当无偿移交给教育行政部门，一般不存在建设单位不配合移交的情形。
（2）对于在土地出让合同中约定由开发建设单位无偿建设、无偿移交、权属归政府的配套幼儿园，开发建设单位依约应当移交给政府管理和使用，但是存在开发建设单位未按出让合同约定移交或拒绝移交的情形，对此地方政府能否强制要求开发建设单位移交，以及通过何种方式强制开发建设单位移交，仍需要各地方政府制定具体措施予以明确。
（3）对于土地出让合同中未明确权属移交的配套幼儿园，政府无权强制要求开发建设单位移交，应由政府主动与开发建设单位或举办者商谈移交事宜。

2、城镇小区配套幼儿园移交过程中，配套幼儿园所有人与举办者之间可能引发的纠纷问题

当配套幼儿园所有人与举办者不一致的情形下，即举办者向承租配套幼儿园用于办学的情形，可能出现移交期限早于配套幼儿园租赁期限，即需提前解除/终止租赁合同，若配套幼儿园所有人与举办者未能就提前解除/终止租赁合同协商一致，必将导致配套幼儿园所有人与举办者之间纠纷大量产生。因此，各地方政府在制定具体实施意见时，对此应予以适当考虑，以保障举办者的合法正当权益。

3、城镇小区配套幼儿园移交过程中，幼儿园举办者与学员或学员家长之间可能引发的纠纷以及学员权益保障问题
根据《通知》的规定，城镇小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后，应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。但是，当前存在众多城镇小区配套幼儿园为营利性幼儿园，学费普遍偏高，若移交教育行政部门后办成普惠性民办园，学员已交高额学费能否退还、如何退还，师资力量、教学水平是否受影响等将成为学员家长重点关注的问题，若该些问题无法妥善解决，必将激化学员家长与幼儿园举办者、政府之间的矛盾，进而引发大量纠纷。

4、城镇小区配套幼儿园移交当地教育主管部门后，该幼儿园债权债务关系如何承担和处理等问题。

四、关于城镇小区配套幼儿园移交的几点建议

（一）从政府角度来说

1、确保移交程序合法合规

各地政府应按照《规定》的要求进一步制定详细的实施细则，在开展城镇小区配套幼儿园移交工作前，全面评估和预测移交过程中可能产生的风险和矛盾，提前制定切实可行的应对方案，妥善处理好政府与开发建设单位、举办者以及学员家长之间的关系，尽可能不损害任何一方的权益，特别是要注重保护广大幼儿学员的权益。

2、确保移交工作按时顺利完成

在开展移交工作前，政府可委托专业服务机构（如律师事务所等）提前介入，参与移交工作，确保移交工作按时顺利完成。如协助政府制定实施细则以及移交方案，协助政府与开发建设单位或幼儿园举办者沟通、磋商、谈判，协助政府对配套幼儿园权属及债权债务等情况开展尽职调查以及处置工作，协助政府办理移交后幼儿园权属登记工作等。

（二）从开发建设单位/举办者角度来说

1、服从大局

开发建设单位/举办者可主动向教育行政部门了解落实城镇小区配套幼儿园移交范围及移交方式等情况，提前做好相关安排和准备。

2、保障自身合法正当权益

开发建设单位/举办者可委托专业服务机构（如律师事务所）就政府收回配套幼儿园事宜，与教育行政部门沟通、磋商、谈判，争取自身合法权益。

（三）从幼儿学员角度来说

对于城镇小区配套幼儿园就读学员的家长，可提前向当地教育行政部门了解自己所在小区配套幼儿园是否需要移交给政府，移交后办成公办园或是办成普惠性民办园等其他事项，以便提前做好准备，确保不耽误孩子的就学。

五、总结

虽然《通知》明确城镇小区配套幼儿园须限期移交教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，但该《通知》属于原则性、指导性的规定，可操作性不足。因此，为确保移交工作的顺利完成，各地政府应当尽快制定相应实施细则和移交方案，妥善处理好政府与开发建设单位、举办者以及学员家长之间的关系，确保移交程序合法合规，服务国家大局。
 
「团队介绍」
福建天衡联合（福州）律师事务所·道同律师团队是一支由资深律师、优秀年轻律师组成的专业化法律服务团队。团队提供的服务注重综合性和品质感，充分整合团队内外资源，以有效解决客户问题为导向，实现管理风险，创造价值的目的。

注：感谢团队实习生倪卉青、潘泽炜对本文的贡献。