从法律角度看，招标投标被视为一种竞争性缔约程序，是市场竞争的具体表现方式。现代招标投标制度起源于英国，自二战以来，招标投标影响力不断扩大，先是西方发达国家，接着世界银行在货物采购、工程承包中大量推行招标投标方式。近几十年来，发展中国家也日益重视和采用招标投标方式进行货物采购和工程建设。九届全国人大常委会审议通过了《招标投标法》，并于2000年1月1日正式施行，标志着我国招标投标制度进入了一个新的发展阶段。但是，招标投标违法违规，特别是个别党员领导干部违规插手和干预始终是招标投标活动正常开展的痼疾。这中间既有计划经济体制惯性与招标投标这一市场资源配置方式的冲突，也有权力寻租、腐败的因素。本组文章旨在从招标投标领域切入，多角度解读党内法规对合规建设的指导作用。

一、2003年《纪律处分条例》的开创性规定

2003年12月31日发布的《中国共产党纪律处分条例》（下称“《纪律处分条例》”）中，对招标投标活动中违纪行为，在第124条作了较为概括性的规定，即:对党和国家机关、国有企业（公司）、事业单位、人民团体，违反政府采购和招投标法律、法规的，规定应“追究主要责任者和其他直接责任人员的责任，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”。

除此之外，《纪律处分条例》的“分则”有部分条文对此类情况起到了一定规范作用。具体如下：

1、第一百零四条之下的第（一）项“将本单位的盈利业务交由其亲友经营的”；如果盈利业务属于应招标投标程序来确定经营者，则属于违规干预和插手招标投标。

2、同条之下的第（二）项“以明显高于市场的价格向其亲友经营管理的单位采购商品或者以明显低于市场的价格向其亲友经营管理的单位销售商品的”和第（三）项“向其亲友经营管理的单位采购不合格商品的”。这两项均涉及商品采购。如属政府采购或与建设工程相关的重要设备、物资，则属于违规干预和插手招标投标。但适用本条，以结果为要件，即必须是价格异常或商品不合格。

上述条文所针对的，主要是招标人及对招标活动承担主要责任者和直接责任者，包括具有交办本单位的盈利业务、采购、销售商品决定权、执行权的人员。对职责上不承担招标投标活动责任，但干预和插手招标投标活动的领导干部并不适用。

我们也注意到《纪律处分条例》的第七十七条，“利用职务上的便利，为其亲友的经营活动谋取利益的”。该条所称的“职务上的便利”就突破了对招标投标承担领导责任和直接责任的限制。只要利用职务上的便利，即符合该条的要件。同时，该条“经营活动”显然应包括承包工程建设项目和商品、服务供应等。同时，该条明确违规行为的目的是为亲友的经营活动谋取利益。这被次年的专门规定所吸收。

另外，第一百一十一条第（五）项“利用行政垄断或者行业垄断地位，实施或者变相实施妨碍公平竞争行为的”和第（六）项“限制外地商品和服务进入本地市场或者限制本地商品和服务流向外地市场的”。本条在招标投标活动中的主要表现形式是干预招标文件的制定，将外地商品和服务提供者等潜在投标人违规排斥于招标投标活动之外。该违规行为的主体，可以是招标投标活动的领导责任者和直接责任者，也可以是对该区域、该行业承担行政管理、行政监督职责的相关人员。

总之，2003年《纪律处分条例》的实施，开党内法规系统规范招标投标活动之先河，其意义重大。通过前面的论述，我们也可以发现，该条例尚存待完善和补充之处。特别是对领导干部违规插手招标投标活动这一痼疾并未作专门规定。这一缺憾，次年由中纪委与监察部联合发布规定加以弥补。
 
二、2004年《处理规定》的细化

2004年，《招标投标法》施行已满三年。通过政府采购、工程建设项目发包的实践、考察，中纪委即已意识到领导干部干预插手，是招标投标乱象重生的重要原因，并着手针对性制定有关规则。以2003年条例为依据，中纪委联合监察部，于2004年2月3日发布了《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》（下称“《处理规定》”）。该规定第三条专门对领导干部利用职权或者职务上的影响，违反规定干预和插手建设工程招标投标活动作出详细规定。

《处理规定》以四项列举了以下七种违规情形：

1、必须招标项目不招标，包括化整为零、假借法定不招标情形名义规避招标；
2、应公开招标的建设工程项目邀请招标；
3、强制指定招标代理机构；
4、违规设置投标人资格；
5、干预评标结果；
6、干预中标结果；
7、要求中标人分包、转包建设工程，或者指定使用工程建设材料、构配件、设备以及生产厂家、供应商的；

最后，《处理规定》规定了兜底条款，即有其他违反规定干预和插手建设工程招标投标活动行为的。

笔者认为，《处理规定》的亮点在于：

1、明确了“违反规定”的规定之“规”的具体内容，是法律、法规及其他政策性规定或者议事规则。也就是说，不仅《招标投标法》及相关法规、规章是领导干部应当遵守的规范，政策性规定，乃至招标人为规范招标投标活动所设置的议事规则，如笔者实践中经常遇到的国有企业总经理办公会、党政联席会议、招标领导小组等召开招投标主题的会议议事规则，均不容违反，否则应接受纪律处分。

2、明确了干预和插手的方式具体包括暗示、授意、打招呼、批条子、指定、强令等，便于纪检部门衡量、判断领导干部是否违规。

3、明确了适用的主体，具体为：党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中副科级以上领导干部。另外，人民团体、国有企业、事业单位中相当于副科级以上职务实行管理的领导干部，以及对建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动负有管理、监督职责的单位的其他干部，是参照执行。

需要特别指出的是，《处理规定》不仅是在2003年《纪律处分条例》基础上进行了细化，也与《招标投标法》互有补益。

《招标投标法》第五章“法律责任”（第四十九条-第六十四条）规定的个人责任主体都是单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员。只有第六十二条在规定限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标的，为招标人指定招标代理机构的，强制招标人委托招标代理机构办理招标事宜的，或者以其他方式干涉招标投标活动的法律责任时，将责任主体扩大至其他主体，即“个人利用职权进行前款违法行为的，也依照前款规定追究责任”。这与《处理规定》是互相呼应的，从行政法律责任和党纪处分两个层面来遏制领导干部个人插手和干预招标投标。
 
三、2010年中纪委《解释》与2004年《处理规定》的比较

2010年5月7日，中纪委印发《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（下称“中纪委《解释》”）。这是其行使党内法规解释权的体现，也就是党内法规解释机关在党内法规实施过程中，对党内法规条款的具体含义适用问题作出的权威的，具有普遍适用效力的解释。[1]

相较于《处理规定》，我们发现中纪委《解释》在插手和干预招标投标活动方面有以下几处变化：

1、将适用对象规定为党和国家机关中副科级以上党员领导干部，人民团体、事业单位中相当于副科级以上党员领导干部，国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）及其分支机构领导人员中的党员。这个变化主要原因是中纪委《解释》的颁布机关仅为中纪委，而不包括监察部。相应地，中纪委《解释》所适用的对象从领导干部缩小为党员领导干部。这是党政分离原则在党内法规制定的具体体现。

2、中纪委《解释》明确规定，违反规定插手干预工程建设领域行为，是指党员领导干部违反法律、法规、规章、政策性规定或者议事规则，利用职权或者职务上的影响，向相关部门、单位或者有关人员以指定、授意、暗示等方式提出要求，影响工程建设正常开展或者干扰正常监管、执法活动的行为。相比于《处理规定》，删除了打招呼、批条子这样口语化的表述，同时排序上改由暗到明排列为由明到暗排列。《处理决定》中“影响正常市场经济活动的行为”这样的笼统表述被更为具体的“影响工程建设正常开展或者干扰正常监管、执法活动的行为”所取代。这些都使中纪委《解释》的表述更趋严谨、规范。

3、中纪委《解释》的第四条所列违反规定插手干预招标投标活动情形中，不再包括要求中标人分包、转包建设工程，或者指定使用工程建设材料、构配件、设备以及生产厂家、供应商这一情形。但这并不意味着党内法规对此不作禁止。

中纪委《解释》增加了第八条，是关于违反规定插手干预工程建设实施和工程质量监督管理。该条所列情形第（一）项，就是“要求建设单位或者勘察、涉及、施工等单位转包、违法分包工程建设项目，或者指定生产商、供应商、服务商”。这个规定将被违法干预的对象从“中标人”扩大为“建设单位或者勘察、设计、施工等单位”；内容在工程、材料、构配件、设备外，将相关服务也涵盖进来。《处理规定》原先适用的阶段其实是招标投标活动的合同谈判阶段，所以才使用“中标人”概念（中标人签订合同后，即转化为承包人或供应商）。中纪委《解释》则将相关要求贯穿于工程建设全过程。

相较于《处理规定》，中纪委《解释》在严谨、规范方面更进一步，反映了党内法规在立法技术上的进步。该中纪委《解释》目前仍具有效力，是查处招标投标领域的违规违纪的主要依据。
 
四、2015年和2018年修订《纪律处分条例》的重要规定

从《处理规定》到中纪委《解释》，我们不难发现，中纪委为促进市场公平竞争、权力运行透明化和遏制招标投标活动中的腐败所作的努力。不容讳言，招标投标仍是腐败的高发、高危领域。暗箱操作、权力寻租屡有发生，部分地区和行业呈现蔓延趋势。反过来，这又损害了招标投标的权威性和公信力。

有鉴于此，2015年修订《纪律处分条例》时，增设了第118条：党员领导干部违反有关规定干预和插手市场经济活动，有下列行为之一，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分……该条规定的第（一）种行为就是“干预和插手建设工程项目承发包、土地使用权出让、政府采购、房地产开发与经营、矿产资源开发利用、中介机构服务等活动的”。

根据《招标投标法》第三条规定，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目； （三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”，《政府采购法》第26条亦将公开招标和邀请招标列为主要采购方式。所以，无论是干预和插手建设工程项目承发包、还是政府采购均涉及招标投标活动。

《纪律处分条例》开列负面清单，重在立规，将党的十八大以来严明政治纪律和政治规矩、组织纪律、落实八项规定、反对“四风”等从严治党的实践成果制度化、常态化，划出了党组织和党员不可触碰的底线。这也给了杜绝领导干部干预和插手招标投标在党内法规方面最重要、最有力的依据。此后，中纪委在通报一系列党员领导干部违法乱纪问题中，有所体现。如通报衡水市政协副主席刘全会问题时，指出其“严重违反工作纪律、插手干预工程招投标……”；通报和田市委原书记陈远华问题时，指出其“严重违反工作纪律、违反规定干预和插手建设工程项目承发包……”；通报湖南省科学技术协会原党委书记、副主席毕华问题时提到其接受私营业主谢某某请托，利用分管基建的职务便利，通过打招呼等方式，帮助谢某某挂靠的公司中标农信家园住宅小区基坑土石方和建安工程第一标段工程，工程总价1.7亿。

2018年《条例》再度修改时，该条因其高度概括性和良好适用性，得以完整保留，仅条目变更为第一百二十六条。
 
法律底线被践踏，往往是纪律红线一退再退的结果。[2]因此，通过对招标投标领域党内法规的演变与比较，我们可以清晰地看到党和国家一贯重视对招标投标领域违规违纪查处、追责，努力维护公平竞争的市场环境，并在党内法规的立法技术上趋向严密、准确。这为我们加强招标投标活动的自律与监管均创造了良好基础。