招标投标活动中的多数罪名，如受贿、合同诈骗、侵犯商业秘密等，可以发生于招标投标，也可以发生在其他经济活动中。唯独串通投标罪，是《刑法》为招标投标专设的罪名，其独特地位可见一斑。在所有与招标投标活动相关的犯罪中，最典型、也是危害最大的。因此，笔者就串通投标的纪律处分，做一阐释。
 
一、串通投标的严重后果

《中华人民共和国刑法》第二百二十三条规定，投标者相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，或者投标者与招标者串通投标，损害国家、集体、公民的合法权益，情节严重的，构成串通投标罪。根据《招标投标法》第五十三条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标，会产生以下法律后果：（1）中标无效；（2）对单位和责任人员分别罚款（3）没收违法所得; 情节严重的，还会（4）取消其一年至二年内参加强招项目的投标资格；（5）公告违法情况；（6）由工商行政管理机关吊销营业执照。最严重的法律后果，就是依照串通投标罪，追究刑事责任。

那么，法律对串通投标罪是如何规定的？

《刑法》第二百二十三条规定：“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。”另外，《刑法》第二百三十一条规定还规定，“单位犯本节第二百二十一条至第二百三十条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”所以，串通投标的刑事责任有三：

1.直接负责的主管人员和其他直接责任人员处三年以下有期徒刑或者拘役；
2.直接负责的主管人员和其他直接责任人员并处或单处罚金；
3.单位判处罚金。以上是法律责任。

在党内法规方面，串通投标罪一旦成立，就要根据《纪律处分条例》第27条做出处分。虽然，本条具体处分有三种：撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。但是，串通投标必定是故意犯罪，只要被处主刑（含宣告缓刑），根据《纪律处分条例》第32条规定，一般应当开除党籍。

许多从事招标投标工作的党员，往往有种误解，工作中某些违规做法仅仅是瑕疵、不足，甚至认为某些做法是长久以来本单位的惯例，或者社会上其他单位的通行做法，认为串通投标距离自己很遥远……正是对串通投标认识不足，降低对自身的要求，导致违法犯罪，并接受纪律处分。所以，接下来提到的串通投标的具体情形，是本文的重点。
 
二、纵向串通投标情形

从前引《刑法》《招标投标法》条文可以看出，串通投标主要有两种情形：招标人与投标人串通、投标人之间互相串通。按日本的业内表述，前者称为“纵向串通投标”，而后者是“横向串通投标”。[1]这种表述较为简洁，姑且借鉴。首先，分析纵向串通投标。

根据《招标投标法实施条例》规定，有下列情形之一的，属于招标人与投标人串通投标：

（一） 招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人；
（二） 招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息；
（三） 招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价；
（四） 招标人授意投标人撤换、修改投标文件；
（五） 招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便；
（六） 招标人与投标人为谋求特定投标人中标而采取的其他串通行为。

 一般地说，政府机构、事业单位和党团工青妇等组织在政府采购、国有企业在招标投标活动中，居于招标人位置。如参与串通投标，容易对党和国家的形象造成负面影响，所以纵向串通投标情形尤需警惕。

从目的看，纵向串通投标远比横向串通投标复杂。后者单纯以非法牟利为目，前者的目的有权力寻租、利益输送；也有个别党员领导干部打招呼、递条子、暗示；也有一些是人情往来中，抹不开面子、卖个人情或还个人情，甚至江湖义气。有些招标人的经办人员没有认识到透露点消息、为换文件、改数字提供点便利已触犯了法律规定，可能招致严重后果。在很多项目中，投标人手眼通天、对招标投标任何细节了如指掌。在他们的背后，往往有一个不知法、不守法的招标人工作人员、甚至党员领导干部。

比如，湖北省黄冈市原副市长、市公安局原局长汪治怀（副厅级）涉嫌徇私枉法罪、受贿罪、串通投标罪一案。落马官员被指犯串通投标罪，他是十八大以来第一人。

有一种特殊情形是“未招先定”。某些招标人出于各种公心或私利，喜欢在招标前接触投标人。不排除某些投标人有实力、技术优势明显、长期配合、肯吃亏，愿意为国有企业完成某些突发性、紧急性任务作出让步，也有些是投标人“懂事”“会来事” “有眼力劲”，于是招标人在招标程序开始前就与之草签意向书、战略合作协议、甚至合同本身，为其投标量身打造招标文件、“保送”中标。这种“未招先定”，有时候行政监管部门、法院和纪律检查部门是按规避招标处理，但有时候是按串通投标处理的。比如， 赵祺在担任沈阳欧盟经济开发区规划建设局副局长兼招标投标管理办公室主任期间，负责辽宁省沈阳欧盟经济开发区二期道路排水基础设施7个工程项目公开招标。为使太平洋建设集团有限公司 顺利中标，赵祺授意招标代理机构与太平洋公司进行实质性谈判；向太平洋公司张某泄露标底，指使张某寻找单位串通投标，4次收受张某贿赂计人民币5.5万元。赵祺受到开除党籍、开除公职处分。[2]
 
三、横向串通投标情形

横向串通投标，是指投标人相互串通投标；有时候，也被称为“围标”，尤其是有多家投标人参与的时候。参与围标行为的投标人称为陪标人，围标行为的发起者称为围标人，通常也就是串通投标者拟推出的中标人。他们通过相互约定，将投标报价一致抬高或压低，以限制竞争，排挤其他投标人，使特定主体中标，谋取利益，约定给陪标人、没有中标或者弃标的其他投标人 “弃标补偿费”。在围标过程中，各参与投标人往往有合作协议，并对整个围标活动全过程保密。所以，监管难度大。

比如， 2017年5月底，四川省蓬溪县公安局经侦大队接到群众匿名举报，称“蓬溪县涪引灌区升级改造项目”的承建商不是实际中标公司，存在买卖标的行为。以此为线索，警方初查后发现，中标公司四川恒宏建筑工程有限公司参与多起招投标项目，在遂宁范围内中标多次，但均不是自家公司承建。该项目中，“29家企业投标，就有22份标书雷同，甚至连文字错误都一模一样。” 经公安机关调查取证，遂宁围串标“四大团伙”何志琦、洪志、文平、罗海波被连根拔起。他们利用电子评标系统缺陷，采取大规模借用企业资质、统一制作标书等方式，对遂宁市公开招标项目围标，再根据项目类别，按标的价5%至20%的比例进行转卖。经查实，“四大团伙”围串标项目多达185个。多年来，当地承建商只有通过买标，才能获得承建资格。[3]

在实践中，横向串通投标还经常伴生挂靠、借用他人资质等违法行为。比如，2013年7月，杨某秋、徐某英借用三家公司资质，在襄阳市南北轴线道路工程新G316至机场路段工程施工项目第四标段招投标过程中串通投标，涉案金额3491万元。姚某新借用三家公司资质，在襄阳市中环线道路工程仇家沟至机场路段施工项目第三标段招投标过程中串通投标，涉案金额1.32亿元。2018年，襄阳市纪委监委、市公安局联合对串通投标犯罪进行了专项整治时，落入法网。另外，不少投标人的横向串通投标已不局限于具体项目，甚至形成了俱乐部、同盟等固定的组织。

在《招标投标法实施条例》中，关于横向串通投标情形有两条规定：

1、属于投标人相互串通投标的情形包括：（一） 投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容；（二） 投标人之间约定中标人；（三） 投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标；（四） 属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标；（五） 投标人之间为谋取中标或者排斥特定投标人而采取的其他联合行动。

但是，我们可以清楚地看到，这些情形都以“协商”“协同”“约定”这些内部行为为要件。这给查实串通投标带来了很大的困难。所以，有了下面的规定。

2、视为投标人相互串通投标的情形包括：（一） 不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；（二） 不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜；（三） 不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人；（四） 不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异；（五） 不同投标人的投标文件相互混装；（六） 不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。

在这里，“视同”是一种立法技术，即拟制和推定。如果有相反证据和理由足以解释视同情形与串通投标无关，是可以不被认定为串通投标。

一般说，政府机关、事业单位和其他组织不太可能横向串通投标。串通投标多发生在企业，特别是民营企业（含包工头）。但是，实践中，某些国有企业的工作人员缺乏法律知识和警惕性，也会参与横向串通投标，比如：

1.争取承包项目时，邀请兄弟单位、同行陪标，或为兄弟单位、同行陪标；
2.出借资质证书、印章给他人，用于横向串通投标；
3.某些国企员工具有编制投标文件的能力，在工作之外揽私活，导致投标文件异常一致；甚至利用本单位的计算机、IP、编标软件等资源为其他单位编制、上传、发送投标文件。

这些行为，都将导致国有企业工作人员涉嫌横向串通投标，被追究刑事责任，并接受纪律处分。2007年至2008年，无锡市政建设工程有限公司温州分公司经理王贺民伙同温州市九瑞市政建设有限公司经理杨旭暖、温州市创新市政建设有限公司董事长郑荣弟等人，在温州市瓯海区、龙湾区相关市政建设工程公开招标过程中，采取联系多家企业串通 投标、相互串通投标报价、议定买标人等方式，在温州市铁路新客站配套工程等多个项目中标。[4]
2009年，在练达公司负责炼化路工程项目招标过程中，练达公司总经理龚明牵头组织下，岳阳市云溪 区交通局副局长方志强，岳阳市交通公路工程建设总公司总经理周敏、副总经理毛征兵，个体户王六凤、刘白羽等人，采取泄露投标信息、借用其他公司资质投标、 组织多家公司围标、向云溪区交通局局长谢清泉以及部分评委行贿等方式串通投标；招标代理公司国通公司通过招标补充公告排斥其他投标人，使特定投标人中标。
这些都是国有企业人员卷入横向串通投标的实例。
 
四、串通投标违纪处理要点

在串通投标的违纪处理中，笔者认为有以下几点需要特别注意：

1、情节严重与否，是判别犯罪和违纪类型的重要标准

《刑法》所规定的串通投标罪，必须是情节严重。这体现了刑法谦抑性价值。至于什么是情节严重，通常是按照《最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》(公通字(2010)23号)第七十六条规定的立案标准来确定。该标准具体内容为(一)损害招标人、投标人或者国家、集体、公民的合法利益，造成直接经济损失数额在五十万元以上的;(二)违法所得数额在十万元以上的;(三)标项目金额在二百万元以上的;(四)采取威胁、欺骗或者贿赂等非法手段的;(五)虽未达到上述数额标准，但两年内因串通投标，受过行政处罚二次以上，又串通投标的;(六)其他情节严重的情形。”这是对串通投标行为人入罪要求较为具体的规定。另外，福建省高级人民法院、检察院、公安厅2007年制定的《办理串通投标犯罪案件有关问题座谈会纪要》规定，采取挂靠、盗用等非法手段，以多个投标人名义进行围标的，按刑法第223条第1款串通投标罪的规定处罚。

以“情节严重”这个因素限制串通投标罪成立范围，可以避免将轻微的违法行为当成犯罪来处理。

对党组织来说，上述标准也是区分党员参与串通投标是涉嫌犯罪，从而按《纪律处分条例》第二十七条规定，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分，还是适用第第二十八条，按党员有刑法规定的行为，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分的分水岭。另外，当党组织在纪律审查中发现党员参与串通投标，且情节符合上述标准，可以先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送公安机关追究形式责任。这就是《纪律处分条例》第二十九条规定的“纪在法先”。

2、非强招项目串通投标也构成犯罪和违纪

部分党员，乃至领导干部认为，如果招标投标项目不属于依法必须招标的项目，即强招项目，即使串通投标，也不构成违法犯罪。因此，笔者注意到在个别国有企业的非工程类物资采购，如办公设备、生产物资和汽车的招标投标活动中，有些党员放松要求，与供应商联络密切，甚至提供各种便利。这其中，可能有谋取私利的考量，也不排除是为了选择熟悉可信的供应商。但是，这都有可能构成纵向串通投标。就串通投标而言，无论是《招标投标法》第三十二、五十三条，还是《招标投标法实施条例》第三十九至四十一条，抑或是《刑法》第二百二十三条，均未将犯罪情形限制于强招项目中。这是因为，串通投标罪侵犯的客体是复杂客体，既侵害了正常的招标、投标市场秩序，也侵害了国家、集体和公民的合法权益。无论是否属于强招项目，招标投标的目的都是通过公开竞争的方式，实现资源配置优化和公平公正价值。所以，法律对其予以特殊保护，而不区分是否属于强招项目。当然，强招项目的公共属性促使行政监督机关、司法机关和纪检监察给予更多的关注，执法、司法力度更大，的确是客观存在的情况。但这决不意味着非强招项目串通投标可以豁免或减轻责任。

3、招标代理机构、评标委员会成员及其他人员也可能入串通投标罪。

对这个问题，学界存在两种不同观点。否定的观点认为，招标代理机构是独立于政府和企业之外的为市场主体提供招标服务的专业机构，属于中介服务组织，不属于刑法第二百二十三条招标人的范畴。评标委员会也是独立于招标人之外的组织，且成员不是，或多数不是招标人所指派，而是从专家库中抽取。招标人代表一般不超过三分之一。
但是，肯定的观点认为，“串通投标罪的主体不应局限于《招标投标法》的规定，而应该在刑法自身体系内作实质解释”。其主要是通过刑法内部的解释或共犯理论可以解释为代理机构为犯罪的招标人或投标人的共犯。在2016年黑龙江省宇堃建设工程咨询有限责任公司等串通投标案中法院就判定招标代理机构黑龙江省宇堃建设工程咨询有限责任公司帮助招标单位指定的投标人补办和完善招投标的相关材料，构成单位串通投标罪。

可见，招标代理机构、评标委员会成员及其他人员虽非《招标投标法》意义上的招标人和投标人，如果实施了串通投标行为，情节严重，也可能被追究串通投标罪，及（或）接受相关纪律处分。

最后，串通投标往往还伴生黑恶势力问题。以安徽省通报案例看，六安金安区东桥镇主任科员刘选红负责东桥镇道路交通工作期间，利用职务便利，在项目招投标业务中串通投标报价，帮助涉黑涉恶人员挂靠的建筑公司中标。2019年4月，刘选红受到开除党籍处分，涉嫌犯罪问题移送至司法机关依法追究刑事责任。另外，舒城县公共资源交易监督管理局原工作人员谢长林在2014年11月至2016年4月期间，向黑恶势力泄露招投标信息案。2019年3月，谢长林受到开除党籍、开除公职处分，涉嫌犯罪问题移送至司法机关依法追究刑事责任。[5]
 
在市场竞争日趋激烈的情况下，串通投标，特别是工程建设领域串通投标已成为极为突出的问题。为遏制串通投标的违法行为，各级纪检监察部门连同公安部门、司法部门在不同历史时期开展过多次专项整治活动，以期推动建设市场规范化、法制化管理。党员应通过深入了解相关规定，加强自我约束，坚决抵制串通投标。