2020年1月31日北京时间凌晨三点半，世界卫生组织依据《国际卫生条例（2005）》宣布中国此次新型冠状病毒肺炎疫情构成国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。《国际卫生条例》是当前为全世界绝大部分国家接受的涉及传染病防控的国际法规则，该条例是如何形成并在国际范围内发挥作用的，本文将此问题进行探讨。

一、《国际卫生条例》的形成与发展

1.十九世纪，国际交往增加带来鼠疫、天花等传染病广泛流行。为防御国家间传染病的传播蔓延，1851年国际卫生会议于巴黎召开，旨在指定世界第一个区域性国际卫生公约。1926年巴黎第十三次国际卫生会议上，正式通过《国际卫生公约》。中国也出席了该会议，签订了该公约。

2.1946年7月经联合国经社理事会决定，64个国家的代表在纽约举行了一次国际卫生会议，签署了《世界卫生组织组织法》。1948年4月7日，该法得到26个联合国会员国批准后生效，世界卫生组织宣告成立。《国际卫生公约》逐渐向世界卫生组织下的《国际卫生条例》发展。

3.1948年第一届世界卫生大会起草《国际公共卫生条例》，1951年第四届世界卫生大会通过了该条例，旨在最大限度防止传染病跨境传播的同时降低对世界交通的干扰。

4.1969年《国际公共卫生条例》第一次修改，文件名称改为《国际卫生条例》；1973年和1981年先后对条例进行修改、补充，修改后的条例，强调了流行病学监测和传染病控制。

5.1995年为顺应全球化的发展进程，世界卫生大会决定对《国际卫生条例》进行修改。2003年SARS等疫情爆发，为适应国际新卫生环境的挑战，《国际卫生条例》的修订被紧急提上议程。2005年5月23日，世界卫生大会通过了《国际卫生条例（2005）》，该条例于2007年6月15日生效，适用至今。与先前修订稿相比，该条例提出了许多新理念，如突出强调国际关注的公共卫生突发事件；流行病预警和应对等。《国际卫生条例（2005）》指导下的传染病国际卫生合作机制至今已是最广泛适用的合作机制。

二、我国对《国际卫生条例（2005）》的适用

2007年5月第60届世界卫生大会，中国常驻日内瓦联合国代表团向世界卫生组织秘书处送交声明，该声明内容如下：

1.中华人民共和国政府决定，《国际卫生条例（2005）》（简称《条例》）适用于中华人民共和国全境，包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。

2.根据《条例》第4条第1款的规定，指定中华人民共和国卫生部为《条例》国家归口单位。各地卫生行政部门在各自管辖范围内负责实施《条例》。中国国家质检总局及各地检验检疫机构为《条例》第22条所指的入境口岸的主管部门。

3.中华人民共和国政府根据《条例》适用需要，正在对《中华人民共和国国境卫生检疫法》进行修订；已将发展、加强和维持快速和有效应对公共卫生危害和国际关注的突发公共卫生事件的核心能力建设，纳入到了国民经济和社会发展第十一个五年规划期间国家卫生应急体系建设规划之中；正在制定国际关注突发公共卫生事件监测、报告、评估、判定和通报的技术规范；建立了实施《条例》的跨部门的信息交流和协调机制；与相关缔约国开展了《条例》实施的合作与交流。

4.中华人民共和国政府同意并实施第59届世界卫生大会有关决议，立即自愿遵守《条例》有关条款，以应对禽流感和流感大流行造成的危险。

基于此，我国包括港、澳、台在内的全境适用《国际卫生条例（2005）》的规定。而条例的规定权利义务如何在我国实施，还必须以条约被我国国内法接受为前提。

国际条约在国内的适用方式包括“转化”与“并入”，前者是指条约经立法程序转化为国内法，才能在国内适用，后者是指条约可以在国内直接适用。我国宪法并无规定规定国际条约自动纳入国内法律体系的程序，因此，条约的具体适用问题还需全国人大或全国人大常委指定相应的法律予以明确。

1986年，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国国境卫生检疫法》（下称“《检疫法》”），2018年全国人大常委对该法进行了最新一次修正。该法体现了我国对《国际卫生条例（2005）》国内法的转化，《检疫法》及其实施细则中大部分的内容由条例转化而来。同时该法第二十四条规定“中华人民共和国缔结或者参加的有关卫生检疫的国际条约同本法有不同规定的，适用该国际条约的规定。但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”此规定又体现了条例与国内法的对接。即《检疫法》及其实施细则无法解决条例要求我国承担的特定义务，如向世界卫生组织通知疫情等义务，我国应依据《国际卫生条例（2005）》的规定向世界卫生组织履行通知疫情等义务。

三、传染病防控国际卫生合作具体流程

《国际卫生条例（2005）》从疫情的发现到作出相应的应对措施进行较为细致的规定，条例规定的具体流程如下。

1.建立或指定归口单位

缔约国应当指定或建立《国际卫生条例》国家归口单位以及在各自管辖行政范围内负责按本条例实施卫生措施的当局。世卫组织应当指定《国际卫生条例》联络点，并与《国际卫生条例》国家归口单位随时保持联系。

2.监测

缔约国应当于条例在该缔约国生效后的五年内，发展、加强和维持本国发现、评估、通报和报告事件的能力。世卫组织应当通过监测活动收集有关事件的信息，并评估有关事件引起疾病国际传播的可能性，研究该事件可能对国际交通产生的干扰。

3.通报

每个缔约国应当以现有最有效的通讯方式通过《国际卫生条例》国家归口单位，于评估公共卫生信息后24小时内，以现有最有效的通讯方式，通过《国际卫生条例》国家归口单位向世界卫生组织通报在本国领土内发生、并根据决策文件有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的所有事件，以及为应对这些事件所采取的任何卫生措施。同时，缔约国如果有证据表明在其领土内存在可能构成国际关注的突发公共卫生事件的出乎预料或不寻常的公共卫生事件，不论其起源或来源如何，即应向世界卫生组织提供所有相关的公共卫生信息。

4.核实

世卫组织应当要求缔约国对除通报和磋商以外的其它来源的、声称该国正发生可能构成国际关注的突发公共卫生事件的报告进行核实。在此情况下，世卫组织应就正设法核实的报告通知有关缔约国。

5.国际关注的突发公共卫生事件的确定

（1）根据收到的信息，进行的评估总干事认为正发生国际关注的突发公共卫生事件，则应当与本国领土上发生事件的缔约国就初步决定进行磋商。

（2）如果总干事和缔约国对决定意见一致，总干事应就适宜的临时建议征求为此事件成立的突发事件委员会的意见。

（3）总干事和本国领土上发生事件的缔约国未能在48小时内就事件是否构成国际关注的突发公共卫生事件取得一致意见，应根据条例第四十九条的规定作出决定。

6.建议

（1）临时建议

当确定为国际关注的突发公共卫生事件后，总干事应当根据条例第四十九条规定的程序发布临时建议。其目的在于防止或减少疾病的国际传播和避免对国际交通的不必要干扰。

同时，临时建议可根据第四十九条规定的程序随时撤销，同时也可在公布三个月后自动失效。临时建议可修改或再延续三个月。

（2）长期建议

世卫组织可根据条例第五十三条提出关于常规或定期采取适宜卫生措施的长期建议，其目的为防止或减少疾病的国际传播和避免对国际交通的不必要干扰。

四、关于世界卫生组织将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件

2020年1月31日世界卫生组织总干事谭德赛宣布，主要基于中国感染者数量增多、多个国家都出现疫情两个事实，宣布将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件。同时，突发事件委员会对世卫组织、中国以及其他国家，就新型冠状病毒疫情提出临时建议。这是继2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰质炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015年寨卡疫情、2018年刚果埃博拉疫情以来第六次宣布国际关注的突发公共卫生事件。针对该事件有以下四点需要注意。

其一，被列为“国际关注的突发公共卫生事件”不等于被列为“疫区国”。《国际卫生条例》中并没有“疫区国”的概念，仅在《国际卫生条例（1969）》中有“疫区”的概念，而2005年世界卫生大会通过的《国际卫生条例（2005）》已将“疫区”的概念在条例中删除。因此，当前《国际卫生条例》中并无“疫区国”或“疫区”的概念。同时，《国际卫生条例（1969）》中“疫区”的概念系指在其国境内报告疫病的卫生行政机关根据流行病学原则所划定的一个地区。而“国际关注的突发公共卫生事件”系指按本条例规定所确定的不同寻常的事件；（1）通过疾病的国际传播构成对其它国家的公共卫生危害；以及（2）可能需要采取协调一致的国际应对措施。由此看出，“疫区”概念针对卫生行政机关划定的一个地区，而“国际关注的突发公共卫生事件”概念针对的是事件本身。因此，从概念上看两者也是不相同的。

其二，根据《国际卫生条例（2005）》的规定，世卫组织发布的建议可以针对行李、货物、集装箱、交通工具、物品和邮包等，措施力度也从不必采取特定的卫生措施到对特定人员或物品等限制出境、入境的程度有所区别。而突发事件委员会给出的七条建议没有针对人员和物品采取限制措施，同时明确表示“不建议对中国实施旅行和贸易限制，任何措施都应当以证据为基础”。可以看出，本次针对新型冠状病毒疫情提出临时建议相对宽松，世界卫生组织也极力避免“临时建议”对国际贸易和国际交通带来不必要的干扰。

其三，国际关注的突发公共卫生事件是《国际卫生条例（2005）》针对缔约国设置的警报机制，其本身对缔约国不具备强制力。但根据条例第四十三条规定，临时建议不妨碍缔约国按照其国家法律和相关公约，实施与世界卫生组织建议相比更加严格的健康保护措施。

其四，根据《国际卫生条例（2005）》的规定，临时建议将在三个月后自动失效。而如果临时建议要延长，世界卫生组织需要开会评估再确定，同时给出新的帮助建议。同时，临时建议发布期间，缔约国可以向世界卫生组织总干事提出建议，要求撤销临时建议。世界卫生组织1月30日也明确表示，针对新型冠状病毒构成国际关注的突发公共卫生事件，总干事将酌情决定在三个月后（或者更早）再次召集突发事件委员会会议。

参考文献：

① 参见 《国际卫生条例（2005）》全文细则[EB/OL]. https://www.who.int/ihr/about/zh/.

② 参见 《国际卫生条例(2005)》的产生与发展(综述) [EB/OL]. https://wenku.baidu.com/view/88e46da7b0717fd5360cdc24.html.

③ 参见 龚向前. 论《国际卫生条例》在中国的适用[J].河北法学，2006，（04）.

④ 参见 张显光等. 解析《国际卫生条例(2005)》在应对全球突发公共卫生事件中的首次运用[J].中国国境卫生检疫杂志，2010，（08）.

⑤ 参见 那力等. 传染病控制与国际法[J].法学论坛，2004，（02）.