律师观点 | 相对集中行使处罚权中“协助认定”实务问题探讨——以厦门为例
2015-11-16 10:17:00
一、实体法规则必须有配套的诉讼程序规则落实
“实体法是规定权利义务或具体事件的法律”，而“程序法是关于实体法如何运行或如何施行的法律”，程序法在本文中即为诉讼程序规则。
行政机关依行政实体法所作出的行政决定，通常须经过法院根据行政实体法、行政诉讼法的要求作出生效判决后，该行政决定方对行政相对人最终生效，这体现了司法权威的原则。
法院“既要面临对案件实体问题如何进行裁判的问题，又要面临用何种形式和方法进行裁判的问题。这就需要借助实体法与程序法的共同作用。”[2]由于我国《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”因此，从上述条款规定可知法院要审查行政行为作出的程序和实体上合法性，所以，行政程序法和行政实体法必然是法院审查的依据。
为行政实体法和行政程序法配置完善的诉讼程序，对于客观公正解决案件，保障当事人诉权，尽快确定行政行为效力具有重要意义。如果仅有行政实体法制度而缺乏适当的诉讼程序规则相配套，相关的行政争议经过法院审理后，不仅会产生争议事实难以查清、行政行为效力争议悬而不决的局面，而且会形成司法资源浪费、判决前后矛盾，最终影响司法权威的后果。
二、厦门地区对相对集中行政处罚权的理论与“协助认定”之实体法规定
（一）相对集中行政处罚权概念
相对集中行政处罚权，是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中以后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。
相对集中行政处罚权制度设计的本意旨在消除多头执法、职权交叉、执法扰民等问题，以提高行政效率。
（二）与规划违法行为相对集中行政处罚权之“协助认定”有关的法律法规
《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政处罚法》并没有对可以相对集中行使的行政处罚权规定具体的领域和具体的范围。
《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》（下称《规定》）是具体规范厦门地区相对集中行使行政处罚权的主要实体法。《规定》第二条规定了由“城市管理行政执法部门集中行使有关行政管理部门的城市管理行政处罚权”，并且该条第二款规定“城市管理行政处罚权相对集中后，有关行政管理部门不得再行使已经统一由城市管理行政执法部门行使的行政处罚权；有关行政管理部门仍然行使的，作出的行政处罚决定无效”，可见，城市管理行政执法部门（下称执法局）在《规定》相对集中行使其他行政管理部门的法定职权后，即为相关行政管理领域的唯一有权处罚权关。
《规定》第五条规定了“城市管理行政执法部门行使下列职权：……（二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”，因此，结合《规定》第二条理解后，厦门执法局成为对规划违法案件进行处罚的唯一执法机关。
因规划违法案件需要涉及到认定建设行为是否经批准、是否违反规划条件等专门性问题，而规划条件的确定系由城乡规划部门掌握，执法局无从知晓，因此，为使执法局得知查处的涉嫌违法建设行为是否违反规划条件以及违法程度，《规定》第十三条规定：“城市管理行政执法部门查处违法案件，对专门性问题需要认定、解释或者作技术鉴定的，可以提请有关行政管理部门协助认定、解释或者委托有资质的专业机构鉴定。有关行政管理部门应当自收到协助函之日起十日内出具书面意见。”
三、相对集中行政处罚权之“协助认定”缺乏诉讼配套制度引发的累讼
（一）典型案例
厦门市政娱乐中心系厦门汇成建设发展有限公司（下称汇成公司）开发建设的项目，主体于1996年10月竣工验收。项目全部售出后，汇成公司并非项目房产的所有人。
因为经营厦门鑫龙飞凤舞娱乐有限公司消防安全的要求，黄正利需要在市政娱乐中心修建消防梯。2009年2月17日厦门市市政娱乐中心全体业主决议同意六楼承租户黄正利出资增设该楼南面的消防梯。2009年2月19日黄正利以市政娱乐中心开发商厦门汇成发展有限公司（下称汇成公司）的名义向规划局提出增设消防楼梯的申请。规划局受理后，告知全体业主听证，但无人要求听证。于是黄正利在2009年3月18日得到最终的批文《厦门市规划局关于同意市娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》（下称批复），规划局在黄正利提交的《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层、六层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》的图纸上盖章，核准了在市政娱乐中心项目南侧外墙（A）轴处增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道。其中一套图纸送达黄正利，在规划局存档的一套图纸和批复中并没有许可建设功能房的表述及内容。
黄正利获得图纸后进行施工后，经消防验收后投入使用。
2012年4月12日，执法局现场勘验及询问笔录查明黄正利的违法建设事实是：黄正利擅自在一、二、三层增设功能房，三处改建建筑总面积达70.66平方米，改建成的建筑物结构是汇成公司从未申请过且规划局从未许可过的砖混结构。
2012年11月12日执法局对黄正利作出《责令拆除违法建设决定书》（厦城执法（2012）142号）（下称决定书）要求黄正利拆除位于厦门市市政娱乐中心消防梯一层、二层功能房。黄正利遂对执法局出具的《决定书》提起行政诉讼，请求法院撤销该《决定书》行政诉讼，经一审、二审后黄正利败诉，相关的一审、二审判决分别为（2013）思行初字第10号和（2013）厦行终字第51号。
在上述案件审理期间，执法局以厦门市规划局应执法局要求出具的复函作为其证明行政行为合法性的证据其中包括《厦门市规划局关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯建设处理意见的复函》，即厦规函（2012）250号。
黄正利在诉讼中出提交了其获得的经规划局盖章并送达其处的图纸，但这套图纸与规划局存档图纸所存在的差异主要有：1、规划局存档的图纸《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》上有编号分别为JT-1、JT-2，并与规划局存档的其他图纸形成统一的连续编号，即从JT-1到JT-7，而黄正利所持的该两张图纸上无编号并且其他图纸的编号从JT-3到JT-7，在这两张无编号的图纸上有功能房围合的图样；2、规划局存档的一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》上没有画线，而黄正利该图纸上有无任何意义的单实线；3、规划局存档的一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》楼梯位置与黄正利所持该图纸上楼梯位置不同。
黄正利在其与执法局的案件中败诉后，对厦门中院的（2013）厦行终字第51号行政判决申请再审，但被中院驳回其再审申请。其后，黄正利向厦门市人民检察院要求进行审判监督，亦被驳回。
1、黄正利向思明法院提起了要求确认其获得的经规划局送达的《批复》及图纸合法有效，思明区法院在（2013）思行初字第113号判决书中判决驳回其诉讼请求（但认定黄正利对规划局的厦规函【2012】250号可另行起诉）；
2、黄正利提起上诉，厦门中院作出（2014）厦行终字第80号判决驳回黄正利上诉请求，但是认定根据信赖利益保护原则黄正利依法取得的行政许可受到法律保护。
3、黄正利根据（2013）思行初字第113号判决对厦规函【2012】250号起诉要求撤销该规划局复函，思明法院根据2014）厦行终字第80号判决精神在作出的（2014）思行初字第92号判决书认定黄正利所持图纸受到信赖利益保护原则维护，支持了黄正利的诉讼请求。
4、规划局对（2014）思行初字第92号判决提起上诉；
5、规划局对（2014）厦行终字第80号判决向福建省高级人民法院申请再审。
这样，在黄正利、执法局、规划局之间就黄正利所建的功能房是否应当拆除这一法律问题，先后经历九次司法程序反复审查而至今仍未有定论。这一案例充分反映了缺乏诉讼程序规则配套的相对集中处罚权的协助认定制度所带来的累讼问题，本应尽早确定的行政处罚决定书迟迟无法获得最终的执行力。
3、黄正利与执法局的诉讼案件作出的生效判决是否对其后判决有既判力。
（三）案例中程序问题之破解
1、根据司法实践，规划局向执法局出具的协助认定的函件通常会被认定为可诉。
虽然规划局向执法局出具的协助认定的函件系行政机关的交流文件，但是由于执法局本身缺乏认定建设行为是否影响城乡规划实施、违法建设行为究竟是尚可采取改正措施还是不可采取改正措施的技术条件和专业知识，所以涉及到上述问题的认定时执法局基本上严重依赖规划局出具的认定函的意见作为其作出相应处罚的依据。
根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第（八）项行政行为对行政相对人合法权益明显不产生实际地影响的，法院方裁定驳回起诉。由于规划局向执法局出具认定函构成执法局对行政相对人作出处罚的重要根据，会对执法局处罚的行政相对人的权益产生较为严重的影响，因此属于法院在行政诉讼中的受案范围而具有可诉性。
2、一审法院在黄正利与执法局诉讼中应当向黄正利释明其应就规划局出具的认定函提起诉讼以及不提起诉讼的不利后果。
根据《行政诉讼法》第二十九条，公民、法人、其他组织只有与案件处理结果有利害关系，方可作为第三人参加诉讼。无论是执法局败诉或黄正利败诉均与规划局没有利害关系，因此，规划局不应在执法局与黄正利之间的诉讼案件中作为第三人。
但由于规划局出具的认定函对黄正利的实体权益产生了严重影响，黄正利有权就规划局出具的认定函合法性问题另行提起行政诉讼。一审法院应在黄正利与执法局的案件的审理过程中，向黄正利释明其应另行对规划局作出的认定函提起行政诉讼，否则黄正利或负担因法院采信这一证据后而导致的败诉风险。
《行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”而《民事诉讼法》第一百五十条规定：“有下列情形之一的，中止诉讼:……（五）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的……”
在一审法院释明后，黄正利就规划局向执法局出具的认定函合法性问题另行起诉后，一审法院应当中止审理黄正利与执法局之间的案件。
如果一审法院释明后，黄正利予以拒绝的，法院应当记录在案，并继续审理该案。
若继续审理后，一审法院在该诉讼中作出的生效判决确认规划局出具的认定函具有合法性、真实性和关联性，并判决黄正利在与执法局之间的诉讼中败诉，因生效判决具有既判力，而“经过司法裁判所认定的案件关系和法律关系，‘都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去’”，则该既判力判决有着禁止黄正利对该判决认定的法律关系及相关事实另行提起争议的功能，则黄正利在案件败诉后应不得再就规划局出具的认定函另行提起行政诉讼。
倘若法院认可黄正利在其与执法局的案件败诉后可以另行起诉规划局，则实际上是承认规划局与黄正利诉执法局案件的处理结果有“利害关系”，那么法院的做法也不应是允许黄正利与执法局的案件败诉后另行起诉，而是应依《行政诉讼法》第三十九条规定在黄正利与执法局的案件中将规划局追加为第三人。
无论如何，允许黄正利在其与执行局之间的判决发生既判力后就认定函的效力问题仍可再行向规划局提起诉讼的处理，是不妥当的，因为“如果过分强调裁判的正确性、公正性而忽视判决的终局性，则诉讼会无休止地进行下去，社会所赖以存在和发展的稳定秩序会被瓦解”。除此之外，这一处理还易导致法院作出前后形成矛盾判决，有损司法权威。
3、在黄正利与执法局的诉讼案件所作出的生效判决对其后判决具有既判力
既判力，是指当事人不能以上诉方式请求推翻或变更判决，也不能就判决决定的法律关系另行起诉，也不得在其他诉讼中就同一法律关系提出与本案诉讼相矛盾的主张，也禁止处理后一事件的法院作出与前裁判相矛盾的判决的约束力。这是一次性纠纷解决的要求，即一事不再理的指导思想。
虽然在黄正利与执法局的案件作出生效判决后，法院错误受理了黄正利就认定函的效力问题提起的诉讼已属违反既判力的原则。而若在黄正利与规划局的诉讼中作出与发生既判力的判决中认定相矛盾的判决则更加明显地违背“既判力原则”，是一错再错。
（四）反思
如果案件争议的处理过程违反了程序法和诉讼原则的要求，那么不仅实体争议处理的结果会前后矛盾，而且会给当事人造成巨大的讼累，也是对司法资源的浪费。
当我们在关注实体法律制度的完善的同时，忽视了配套的适当的诉讼程序，那么实体争议也是难以得到彻底地解决的。
特别是在行政诉讼中，经常会出现当事人起诉的被诉行政行为以多个更早之前作出的其他行政机关的行政决定作为依据。这时，为不剥夺当事人对更早之前的其他行政机关的诉权，法院应当向当事人释明其应另行起诉其他的行政行为并中止本案的审理，待相关其他行政行为的合法性问题有定论之后，再恢复被诉行政行为的审理。
只有这样的诉讼程序安排，才能在保障当事人诉权、维护判决既判力和正确处理实体争议三者之间找到恰当的平衡点。
