形式主义，一向被视为党和人民的大敌。毛泽东就明确指出，“形式主义是一种幼稚的、低级的、庸俗的不动脑子的东西”。在新的历史时期，习近平总书记更近一步强调“纠正‘四风’不能止步”。在指导兰考县委常委班子“党的群众路线教育实践活动”专题民主生活会时，总书记强调，改进作风“不能表面上热热闹闹，实际上用形式主义反对形式主义，影响活动健康发展”。十八大之后，反对形式主义处于“置顶”状态。中央政治局的“八项规定”中，第一项就是“切忌搞形式主义”。群众路线教育实践活动的主题围绕着四风展开。四风之首，也是“形式主义”。

就党内法规而言，形式主义亦是重要概念。一年多来，党中央针对形式主义先后专门下发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》（下称“《2020通知》”）。另外，仅以2020年上半年为例，计有《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》《中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组关于在有效防控疫情的同时积极有序推进复工复产的指导意见》《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》等多达6部党中央出台的党内法规和文件，使用了“形式主义”概念。
 

另外，中央纪委办公厅还印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神 集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，全面启动集中整治形式主义、官僚主义工作。

但是，在因“四风”违纪案件查处中，形式主义错误的案例相对较少。这是因为，我们做一切工作都需要相应的必要的形式,没有形式,内容就无所附着。这导致合理形式与形式主义难以界定，甚至容易导致以形式主义反对形式主义的弊端。所以，正确理解形式主义，对执纪、守纪，有重要意义。

可见，前面列举的前三种情形均属于形式主义（与官僚主义共同）的表现形式。在十九届中央纪委三次全会公报指出，要“严肃查处空泛表态、应景造势、敷衍塞责、出工不出力等问题”，所针对的问题其实与《纪律处分条例》明示列举的三种情形是相对应的：

1.贯彻党中央决策部署只表态不落实的，也就是空泛表态。

以贵州省三都县原县委原书记梁嘉庚为例，他一方面将《脱贫攻坚决战决胜作战图》高挂办公室墙上；另一方面，却将工作重点放在与脱贫攻坚工作无直接关系的综合开发项目上，甚至对其对口帮扶的乡镇也是漠不关心。所以，梁嘉庚2018年6月被开除党籍、开除公职。

2.热衷于搞舆论造势、浮在表面的，也就是应景造势。

同样是前面所举梁嘉庚案例，他曾对媒体慷慨表态“带领全国63%的水族人民脱贫就是天大的事”。然而，事实正好相反。借助媒体来误导舆论，制造表面现象，试图迷惑上级和群众，也属形式主义的典型表现。

3.单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动。

例如浙江省，2016年2月在全省范围内全面实施“困难残疾人生活补贴”和“重度残疾人护理补贴”政策，并作了具体部署。但乐清市残联仅仅是发文要求乡镇（街道）实施“两补”的申报工作。结果，自愿申请对象补贴发放了，其他符合条件的对象却未及时有效地进行政策宣传。享受到“两补”的人员仅占符合政策条件人员的三分之一。在温州市残联对乐清市“两补”工作提出批评意见后，乐清市残联又把持有二代残疾证的符合“两补”的人员直接全部作为补贴对象，不把关，不执行定期复核和一月一报，导致两批“两补”对象中有7人死亡后仍在享受补贴。所以，相关人员分别受到党内警告处分、诫勉谈话处理。

《纪律处分条例》除以明示列举式罗列了上述三种情形外，还设有兜底条款，即工作中有其他形式主义、官僚主义行为。结合纪委、监委公布的案例，其他形式主义表现形式主要包括：1.重复会议和检查；2.以下级“责任状”为上级“免责单”；3.“可视范围”工程；4.政府网站成为僵尸栏目；5.走秀式调研；6.照搬、照抄文件，乃至“材料出政绩”或“材料美化”；7.片面追求数据和完成任务，漠视群众疾苦、急功近利、脱离实际等。

就《纪律处分条例》第一百二十二条的立法技术看，形式主义和官僚主义是被纳入同一条文中的。实践中，二者也确实在很多情况下，都是互相联系，共生共存，共同导致工作脱实向虚、循空蹈虚。这是多数中央领导讲话和中央文件将形式主义与官僚主义并举的出发点，也是《纪律处分条例》采用这种表述方法的深刻原因。不过，笔者认为二者的区别仍应予以甄别：

（1）主体不同：形式主义广泛存在于从基层到顶层的各个阶层，有普通党员干部和群众，也有领导干部；官僚主义顾名思义，限于担任领导职务的干部，尤以中、高级领导干部为多。

（2）表现不同：形式主义是本末倒置、徒有其表，割裂内容与形式的统一，违背形式服务内容的基本原理；官僚主义的根本特征是在其位不谋其政，不负责任。

（3）思想根源不同：形式主义源自功利主义和实用主义，希望以最少的“投入”换最大的“回报”；官僚主义则源自官本位思想，脱离实际、脱离群众，并形成扭曲的权力观。

如前所述，形式主义表现为割裂内容与形式的统一。更近一步说，就是用合规守纪的形式，来掩盖违纪行为，掩盖背离党章对党员或党员领导干部要求的内容。这就决定形式主义与其他违纪行为紧密联系。笔者略作整理，有以下几类：

1.违反政治纪律行为与形式主义

在重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论、行为或者造成不良后果，就内容而言，违反《纪律处分条例》第四十四条；不履行全面从严治党主体责任、监督责任或者履行全面从严治党主体责任、监督责任不力，给党组织造成严重损害或者严重不良影响，违反《纪律处分条例》第六十七条；党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为不报告、不抵制、不斗争，放任不管，搞无原则一团和气，造成不良影响，违反《纪律处分条例》第六十八条。

具有这些违反政治纪律行为的同时，以空泛表态、向上级报告或向下级传达却无实质内容和举措等方式加以掩盖、伪装的，同时也具备形式主义错误的特征。备受世人瞩目的“秦岭违建别墅案”在被认定违反政治纪律的同时，也被列入形式主义、官僚主义典型案例的原因正在于此。

2.违反组织纪律行为与形式主义

在组织纪律方面，如果个人或者少数人决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用等“三重一大”事项，却在形式上走“过会”程序，以达到规避集体决策、决定，违反了民主集中制原则，更有甚者，借集体决策名义集体违规的，违反《纪律处分条例》第七十条，也犯了形式主义的错误。

在政治纪律之外，下级党组织拒不执行或者擅自改变上级党组织决定的而又以某种形式来掩饰的，也属于兼有形式主义错误和《纪律处分条例》第七十一条所规定的组织纪律错误。

3.违反群众纪律行为与形式主义

违反群众纪律行为与形式主义的竞合，是各种形式主义中最为普遍的现象。主要有分为两类：

其一是《纪律处分条例》第一百一十六条所规定的不作为、乱作为，损害群众利益的情形：（一）对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决，庸懒无为、效率低下，造成不良影响的；（二）对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮，损害党群、干群关系的；（三）对待群众态度恶劣、简单粗暴，造成不良影响的；（四）弄虚作假，欺上瞒下，损害群众利益的。例如在推进美丽乡村建设中，莎车县水利局水政监察大队大队长、驻塔尕其乡巴格麦勒村“访惠聚”工作队队长塔尕其乡巴格麦勒村为完成工作任务，无视群众困难，冷硬强推、摊派任务，个别非贫困户甚至因改造庭院“致贫”。所以，他被给予党内严重警告处分。

其二是《纪律处分条例》第一百一十七条规定的盲目举债、铺摊子、上项目，搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，致使国家、集体或者群众财产和利益遭受较大损失。以国家级贫困县湖南省汝城县为例，其不认真落实党中央关于打赢脱贫攻坚战的重大决策部署，反而大规模举债修建“形象工程”“政绩工程”，致使2015年至2017年综合债务率逐年攀升，高企不下，用在培植财源、促进产业发展的经费不足6%。这就属于形式主义与《纪律处分条例》第一百一十七条竞合。又如，“厕所革命”本意是让农村的民众用上卫生厕所，是最贴心的精准扶贫。被新华社点名的山西省娄烦县，无围墙、无顶棚、裸露在外的蹲便器随处可见，为追求数字好看而造厕所。更有甚者，下辖的凤凰村全村常住户数不超过三十，却修建了八九十个蹲坑，户均四五个。这是极为典型的形式主义错误。

4.违反工作纪律行为与形式主义

如果工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，违反了《纪律处分条例》第一百二十一条，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念不力，对职责范围内的问题失察失责，造成较大损失或者重大损失的，还要从重或者加重处分。在各级党委全面加强领导的情况下，这种不负责任和疏于管理往往伴随着形式主义，以达到粉饰的目的。

同样，在上级检查、视察工作或者向上级汇报、报告工作时对应当报告的事项不报告或者不如实报告，违反《纪律处分条例》第一百二十五条。但是，形式上的报告往往还是有的，只不过避重就轻、巧于掩饰而已。所以，此类错误与形式主义伴生，几乎是不可避免的。

那么，出现形式主义与其他违纪行为竞合如何处理呢？根据《纪律处分条例》第二十四条，一个违纪行为同时触犯本条例两个以上（含两个）条款的，依照处分较重的条款定性处理。一个条款规定的违纪构成要件全部包含在另一个条款规定的违纪构成要件中，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。所以，执纪机关根据具体情形，首先分析是否两条款违纪要件是否构成包含关系。构成的话，按特别规定处理。相对其他违纪行为，如果同时具备形式主义特征，形式主义相对属于一般性规定。

就查摆和纠正形式主义问题，习近平总书记曾作出重要指示，强调“作风建设永远在路上”。因此，我们通过深入学习，从党内法规角度加强对形式主义的辨析，提高这方面的认识。