引言

我国商贸、文化、科技、教育等领域的国际交流与合作深化，党员干部因公出国(境)的情况日益增多。个别党员干部将公款出国（境）当成了福利，甚至不惜采取违规方式和手段，以达到用公款出国(境)的目的，诸如强求国（境）外人员、团体、机构出具假邀请信、假通知书或假证明等虚假材料邀访；编造考察项目骗取出国(境)批件；强占应属别人的公款出国(境)名额。根据中央纪委国家监委网站消息，2019年3月份全国共查处公款出国（境）旅游问题7起，9人受到处理，5人受到党纪政务处分。对这一热点问题，笔者尝试从党内法规角度予以辨析。

一、规则演进

早在1997年，中共中央、国务院就下发《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》(中发[1997]13号，下称“《若干规定》”)。其中第八条规定：严格管理公费出国(境)。严禁借考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义用公款变相出国(境)旅游，不准违反规定跨地区、跨部门组织出国(境)活动，不得以任何理由擅自增加访问国家、绕道或延长在国(境)外停留时间。党政机关要严格控制领导干部出访，一般性考察和没有明确目的及实质内容的出国(境)活动要坚决制止。地方党政机关的领导干部一般不得单独组团出国(境)进行立法、司法、财税等领域的考察和交流。党政机关的省(部)级领导干部，未经党中央或国务院批准，不得在国(境)外主持和参加经贸洽谈会、展销会、招商会等经贸活动，不得出国(境)进行股票发行的推介活动，不得参加企业事业单位团组出国(境)。

该规定主要是着眼于不合理的出国(境)活动浪费公款，从奢侈浪费的角度，对此类活动加以限制。对强求国（境）外人员、固体、机构出具假邀请信、假通知书或假证明等虚假材料邀访；强占应属别人的公款出国(境)名额等行为，《若干规定》还缺乏更具有针对性的规定。

2003年制定的《中国共产党纪律处分条例》（下称“2003年《纪律处分条例》”）第六十八条规定，以不正当方式谋求本人或者其他人用公款出国（境），情节较轻的，给予警告处分；情节较重的，给予严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分。这是党内法规首次以条例的形式，对违纪公款出国作出专门规定，具有重要的意义。不过，该条并未对具体情形作出规定。这个空白，由2010年中纪委下发的《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例)若干问题的解释》(中纪发[2010]27号，下称“27号《解释》”)加以填补。27号《解释》规定了十二种具体违纪行为，同时对每一种情形所应适用的《纪律处分条例》具体条款，进行了明确指引，为整治违纪行为，正确执纪提供了依据。这也使大家明确，公款出国（境）能适用的党内法规，远不止《纪律处分条例》第六十八条。所以，27号《解释》与《纪律处分条例》构成了有机整体。

同年，监察部、人力资源社会保障部配合中纪委的27号《解释》，也出台了《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为处分规定》(第23号令)。对比两个文件，对不正当谋求公款出国（境）违纪行为的规定基本一致，仅兜底性条款略有区别。27号《解释》表述为“其他以不正当方式谋求本人或者他人用公款出国(境)的”，而23令表述为“其他违反因公出国(境)审核审批管理规定的”。前者强调实质性条件，即“以不正当方式”，后者更重视与审核审批管理规定的衔接。

2015年修订《纪律处分条例》，第九十八条对以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义变相用公款出国(境)旅游作出规定，并进一步规定，不仅直接责任者接受处分；领导责任者也应接受处分。2018年的修订延续了这种规定，见第一百零五条。

二、公款出国（境）违纪情形

1.公款出国（境）旅游

用公款旅游或者以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义用公款出国（境）旅游。该情形是定性为挥霍浪费公共财产，而适用2003年《中国共产党纪律处分条例》第七十八条。但是，2015年和2018年修订《纪律处分条例》时将这种情形从挥霍浪费违纪行为中单列出来，处分对象扩大到直接责任者和领导责任者。

以中纪委通报案件为例，甘肃省张掖市教育局以参观学习为名组织赴香港、澳门旅游，花费公款9.8万元，就属于这种情况。所以，该局局长郑生新、局校产管理办公室副主任王维刚受到党内警告处分，副局长兰英文受到党内严重警告处分，相关人员退缴有关费用。

2.弄虚作假的方式谋求本人或者他人用公款出国（境）

此类行为包括了虚报出国（境）公务，也包括购买、伪造邀请函或者编造虚假日程，还有伪造个人身份、资料等形式，安排与出国（境）公务无关人员出国（境）。根据27号《解释》，上述行为按2003《纪律处分条例》第六十八条处理，也就是以不正当方式谋求公款出国（境）。经修改，目前《纪律处分条例》的相关条文在第一百三十条。

3.规避监管，谋求本人或者他人用公款出国（境）

此类行为主要有两种表现形式：一是避开主管部门委托非主管部门办理因公出国（境）审核审批手续；一是违反因公出国（境）管理规定，将一个团组拆分为若干团组报批或者审核审批。二者目的都是逃避党政机关对党员公款出国（境）的监管措施。此类行为，同样属于以不正当方式谋求公款出国（境），故与弄虚作假适用的条文相同。

4.组织公款出国（境）营利

以营利为目的，组织跨地区、跨部门团组用公款出国（境）被定性为违规从事营利活动。根据27号《解释》指引，适用《纪律处分条例》第七十七条。该条列举了四种违纪营利活动外，设有兜底条款“有其他违反有关规定从事营利活动行为的”。这为适用于组织跨地区、跨部门团组用公款出国（境）达到营利目的的违纪行为，留下了空间。该条文在现在的《纪律处分条例》中，是第九十四条。

5、出国（境）后的活动超越公务活动需要

前述四种情形，都是在没有实际公务的情况下谋求或组织出国（境）。相比之下，这种情形略有特殊。出国（境）本身确属实际公务需要，但具体行程却不完全按照公务需求来安排，可以在时间上表现为延长停留时间，也可以在空间上表现为绕道。

中纪委公布案例中，江汉大学商学院借出国培训之机绕道赴美国夏威夷旅游，花费公款8.3万元。该院院长梁东受到党内警告、行政警告处分，被免去商学院院长职务。此外，2018年1月29日至2月4日，江苏省某中级人民法院宣传处处长赵某等5人赴美国开展专题学习交流。其间，赵某等人擅自决定，随当地旅行社前往纽约、华盛顿、旧金山等地多处景点参观游览。参观游览产生的交通、景点门票等相关费用，其中应由赵某个人承担的费用9927元，均在此次因公出国经费中支出。赵某受到党内严重警告处分，退赔应由个人承担的旅游费用；其他相关责任人受到相应处理。

从27号《解释》规定看，构成本条所规定情形，有两个要件：一是程序上，出国（境）人员未经批准的，出国（境）人员承担责任；另一个是结果必须造成不良影响或者经济损失，也即理论上属于“结果犯”——行为必须造成违纪构成要件所预定的不良结果。这与前四种违纪情形有行为即符合构成要件有所不同。

27号《解释》规定，本条情形是依照2003年《纪律处分条例》第六十九条的规定处理。第六十九条的具体规定为“临时出国（境）团（组）或者人员中的党员，擅自延长在国（境）外期限，或者擅自变更路线，造成不良影响或者经济损失的，对主要责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分”。对比解释和该条所针对的违纪情形，我们发现27号《解释》适用的情形更广：范围上，没有临时性出国（境）的限制；违纪主体上包括出国（境）人员，而不限于主要责任者。所以，27号《解释》是对2003年《纪律处分条例》第六十九条做了扩大解释。现行《纪律处分条例》是规定于第一百三十一条，同时将2003年《纪律处分条例》第六十九条的违纪主体从“主要责任者”，细化为“直接责任者和领导责任者”。

此种违纪，存在着行为转化的问题。对出国（境）审批时，往往是具有实际公务的，在出国（境）后的活动又脱离了实际公务，从而转变为违纪。所以，该违纪行为认定的界限问题尤其重要。因工作需要，包括工作需要临时性变化、增加，或者天气、战争、管制、罢工等意外情况，确实需要延长期限或者变更路线，不构成违纪。有时候，出境人员甚至来不及请示。由于这种活动变化是与实际公务需要相匹配的，也不应认定违纪。但是，相关人员应当在事后及时以书面报告形式向派出单位和审核审批管理部门作出说明，并配合查证。

综上所述，公款出国（境）的违纪行为表现形式多种多样。但是，我们从27号《解释》对公款出国（境）旅游行为的定义看，区分是否违纪的界限在于是否具有实质性公务，是否使用公款。这有助于我们更好地把握各种相关违纪情形
 
三、对公款出国（境）监管不力的违纪情形

27号《解释》对违纪公款出国（境）监管不力，也有着较为详细的规定。大体上有三种情况：

1.派出和审核审批失职渎职

中纪委公布案例中，广西壮族自治区南宁市第一职业技术学校借出国培训考察之机，先后4次组织赴新加坡、澳大利亚、德国旅游，花费公款153.5万元，该校校长、党总支副书记郑翠琼和党总支书记、副校长谭汉怀受到撤销党内职务、行政撤职处分。

因公出国（境）派出单位和审核审批管理部门滥用职权或者玩忽职守，致使发生用公款出国（境）旅游行为，造成较大损失的，被定性为渎职行为，也就是党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失，依照2003年《纪律处分条例》第一百二十七条的规定处理；现行《纪律处分条例》中，该行为属于违反工作纪律的行为，适用的是第一百三十三条“在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分”。

须要特别说明的是，就该行为是否造成较大损失，27号《解释》是加以区分的：造成较大损失，适用第一百二十七条；如未造成较大损失，但给本地区、本单位造成严重不良影响的，依照2003《纪律处分条例》第一百三十九条的规定处理。

该条具体条文为“对因工作失职、渎职，所造成的后果虽不够较大损失的标准，但给本地区、本单位造成严重不良影响的直接责任者，以及所造成的后果虽不够重大损失的标准，但给本地区、本单位造成严重不良影响的主要领导责任者，根据损失的数额及影响程度，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分”。

需要说明的是，现行《纪律处分条例》第一百三十三条中，造成损失或不良影响都是适用该条的充分条件，不再区分是否构成较大损失。

2.对本地区、本部门、本系统、本单位发生的用公款出国（境）监管失职渎职

旅游行为不制止、不查处，造成较大损失。这种情形是对前种违纪公款出国（境）监管不力的补充。也就是说，派出单位和审核审批管理部门所在的地区、部门、系统、单位也将因前者的违纪，而承担相应责任。这种责任，与前种行为类似，目前也是适用《纪律处分条例》第一百三十三条。可见，党中央对整治此类违纪行为决心之大。

3.擅自批准或者同意出国（境）后的活动超越公务活动需要

派出单位和审核审批管理部门不仅对是否出国（境）应当严格审批，对相关人员出国后，延长在国（境）外停留时间，绕道安排行程也应当严格决定是否批准或者同意，否则也应承担责任。其适用的条文与出国（境）后的活动超越公务活动需要的违纪行为完全相同，不再赘述。
 
四、主体责任

在中纪委公布案例中，有一则需要我们特别关注。

根据与外方签订的互访协议，某局于2014年至2015年间七次由外事办公室组织、安排赴国外“考察访问”，既无明确公务目的，也无实质性的任务安排，以观光游览为主，相关费用由该局用公款支付。作为单位一把手的张某负责审批，但其本人未出国。出国团组人数、出访时间等均违反规定，在外期间还多次出现部分团组成员在赌场赌博等违规违纪行为。

由于案涉出国（境）行为，系履行与外方签订的互访协议，并非自行组织，张某本身也未参与出国团组，或从事具体组织工作，难以认定为“组织者”或“参与者”。但是，张某系本单位党政一把手，因此也是因公出国管理工作第一责任人。所以，其批准行为是按“履行全面从严治党主体责任不力，违反中央八项规定精神，违规审批本单位人员变相公款出国旅游”加以认定的。该行为如依据2003年《纪律处分条例》，应定性为“在党风廉政建设方面不负责任”，适用第一百二十八条第一款第四项的规定。如果行为发生在或持续到2016年1月1日以后，应依据2015年修订、2016年起施行的《纪律处分条例》第一百一十四条，属于党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力。现行《纪律处分条例》是第六十七条。

结语

对违纪公款出国，党内法规的规定对出国人员、派出单位、审批审核部门、单位党政负责人全覆盖、无死角，体现了党中央整治该违纪行为的决心。