01 裁判要旨
 
既有住宅加装电梯是为了解决旧住宅楼中居民上下通行的民生问题，其目的具有正当性和公益性，因此，即便案涉规划许可在合理性方面存在一定缺陷，只要未达到明显程度，一般不认定违法。但是加装电梯仍应遵循合法性原则、比例原则和适当补偿原则，即应严格依照法律法规和规范性文件的内容和程序，对其他权益的损害降低至最低限度，对确实造成影响的权益进行适当补偿。
 
02 案情概要
 
案涉楼栋位于厦门市思明区角滨路XX号，即双福花园XX号楼，共计8层楼16户业主。两原告分别为该栋楼XXX室及XXX室房业主。
2015年6月1日
XX号楼全体业主委托林某彪作为业主代表负责办理增设电梯等相关事宜。
2015年6月10日
林某彪出具授权委托书，以双福花园XX号楼梯全体业主名义委托石某华办理包括领取规划文件及代为申请办理增设电梯项目的设计、安装等相关手续。同日，林某彪与石某华作为业主代表出具旧住宅加装电梯业主承诺书，承诺载明所提交的材料真实有效，本楼梯所有业主对于电梯加装位置及设计方案经确认无异议。如因申请材料不真实引起矛盾，愿意自行承担责任。
2015年7月2日
同意增设电梯的业主将旧住宅加装电梯业主意见公示书张贴于思明区角滨路X号之1-12信报箱群边上，林某彪等人还委托湖里区公证处对上述公示过程进行公证。
2015年8月3日
第三人向邻近楼梯7号楼业主发送征询函，对于XX号楼业主自行筹款加装电梯的事项向7号楼业主征询意见，征询函后附表格显示，7号楼2楼至6楼住户签名确认。
2015年9月2日
上述公示内容及方案材料在被告官方网站的规划公示栏进行相应公示，公示期间，被告收到包括原告在内的部分业主的意见，从加装电梯后间距、采光、噪音、消防、结构安全等问题提出异议。
2015年10月21日
厦门市城市规划设计研究院根据委托，针对案涉楼梯加装电梯作为建设项目日照分析报告。结论提及：“案涉楼栋东侧单元（右侧）二、三、四层日照受恶化影响。”
2016年3月29日
被告下属直属分局针对听证事宜向案涉楼梯全部业主、第三人、包括原告在内的一、二楼业主发出通知。
2016年4月8日
除XXX之外，案涉楼栋其他业主或代表均参加听证会，最终有2户反对，1户中立，1户未参与，12户同意。
2016年4月11日
第三人以厦门市思明区双福花园XX号业主的名义，委托石某华办理增设电梯的建设工程规划许可证。当日，被告予以受理。
2016年4月21日
被告作出案涉建设工程规划许可，认为案涉加装电梯工程符合城乡规划要求，予以颁证。
2016年4月22日
石某华签收案涉规划许可证。
 
03 法院审理
 
一审法院福建省厦门市思明区人民法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（下称城乡规划法）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第三人在本市辖区内物业管理区域既有住宅加装电梯，应当向被告申请办理建设工程规划许可。被告作为市级城乡规划主管部门，有权依法审查并决定许可与否。
 
为进一步完善我市城市既有住宅的使用功能，提高宜居水平，方便居民生活，根据《中华人民共和国物权法》（下称物权法）等有关法律法规和《福建省住房和城乡建设厅关于城市既有住宅增设 电梯的指导意见》（闽建房〔2010〕24号），结合我市实际，厦门市建设局、厦门市规划委员会、厦门市国土资源与房产管理局、厦门市质量技术监督局、厦门市财政局制定了《厦门市城市既有住宅增设电梯指导意见》（下称指导意见）及所附《厦门市规划委员会关于既有住宅加装电梯的规划审查边界》（下称审查边界）。虽然该指导意见作为规范性文件，在未违反上位法的情况下，对于目前我市既有住宅增设电梯提供了更为明确、具体的指引，具有可操作性，可以作为被告作出案涉规划许可行为的参考依据。
 
关于程序方面。被告在收到第三人的相关加装电梯工程规划许可申请后，依法进行了受理、公示、征询、听证、审查及最终作出许可并送达等环节，符合《城乡规划法》第四十条第二款、《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十七条以及《中华人民共和国行政许可法》（下称行政许可法）第四章的相关规定要求，同时与《指导意见》及《审查边界》等要求基本一致，并无明显不当。原告对被告就增设电梯事项所举行听证程序问题提出质疑。结合在案证据中的听证材料，足以确定如下事实：被告就加装电梯事项召集该楼栋居民进行听证，并听取了各方意见，对双方主要意见进行记录，并有林国彪、郑某虹签字。听证过程中，原告方与第三人方各持己见，确实无法达成协调意见。根据《行政许可法》第三十六条及《指导意见》第五条第二项的规定，上述听证程序确实存在形式瑕疵，但在实体上对原告的听证权利予以保障。考虑《指导意见》已经对举行听证后无法达成一致的情形有明确处理意见，而听证程序的瑕疵未对案涉规划许可行为的合法性造成实质影响，本院仅对被告听证程序的不规范予以指出。
 
关于事实方面。第三人作为双福花园案涉楼栋加装电梯的申请人，已经符合《指导意见》所要求的房屋专有部分占该梯号（幢） 建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主。第三人作为增设电梯的实施主体，可以书面委托电梯安装企业、设计单位等作为实施主体承担具体工程报建工作。在向被告申请办理建设工程规划许可时，第三人提交了规划许可建设事项申请表、加装电梯申请报告、土地房屋权证、授权材料、业主承诺书、征询函、意见表、公示材料、日照分析报告等材料。《城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发 建设工程规划许可证。”同时结合《指导意见》及《审查边界》的相关内容，第三人提交的申办材料已经基本符合上述要求。被告根据《行政许可法》第三十八条的要求，在确认第三人符合办理既有住宅加装电梯的实质要件后，在二十个工作日内作出准予许可的行为，并无不当。
 
结合各方意见及在案事实，主要还存在如下争议：
 
关于申请主体的问题。原告提出，具体申办规划许可过程中，部分申办材料主体载明为XX号楼全体业主，与事实不符，被告未对此进行审查，存在违法。被告辩称，增设电梯的实施主体为同意增设电梯的所有业主，上述全体业主即为此意。对此，本院认为，从通俗理解看，XX号楼全体业主应当指所有业主，上述主体名称表述确有不当，但结合在案申办材料，关于存在原告等业主反对意见的事实均记录在内，足以体现申请主体为第三人，并非全体业主。上述称谓不当，未对被告的许可审查工作产生影响，故以瑕疵认定。
 
关于加装电梯的业主同意比例的问题。原告认为案涉加装电梯需要小区全体业主三分之二以上的业主同意。对此，本院分析认为，既有住宅加装电梯事项系针对改善目前城市老旧住宅配套落后带来 、弊端的新生事物，在现行《物权法》、《城乡规划法》、《行政许可法》等法律中未见特别规定。事实上，电梯本身并非具有单独使用价值的建筑物，而是作为住宅建筑的附属物使用。既有住宅楼加装电梯是在原有的建筑物上增设附属物的行为，对建筑物整体的外观、使用进行了改变，但并未改变该建筑物作为住宅的基本性质。
 
《物权法》第七十六条对于改进、重建建筑物及其附属设施规定的条件是经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。《指导意见》第二条明确规定，既有住宅增设电梯可以按梯号（幢）为单位进行。增设电梯应当按照《物权法》第76条的规定，并遵循“业主自愿、公开透明、充分协商”的原则，经该梯号（幢）房屋专有部分占该梯号（幢）建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。可见, 上述《指导意见》明确要求在《物权法》第七十六条框架内进行细化。因此，被告按照《指导意见》的相关规定，认定申请主体符合要求，并无不当。
 
关于被告对于增设电梯方案是否满足消防安全等问题。《指导意见》第五条载明，增设电梯方案满足城市规划、建筑结构安全、消防间距及安全疏散、防盗安全等要求。因此，上述要求是增设电梯的必要条件，但这涉及多个职能部门的审批权限，并非都是被告职责范围。被告主张关于消防设计审查、市政审核等均在施工图审查阶段进行，而不是工程规划许可阶段，符合我市《关于进一步推 进“多规合一”建设项目审批流程改革的实施意见（试行）》的精神要求。但“安全无小事”，建议被告应尽快与相关职能部门对接, 对上述问题的审查分工进一步厘清并予落实，在简化审批流程的同时仍应确保增设电梯方案符合《指导意见》第五条的要求。
 
关于第三人提交的日照分析报告的问题。原告认为，案涉日照 分析报告不符合《厦门市建筑工程日照分析技术管理规则》及《审查边界》的相关规定，其中对于大寒日的参照问题缺乏合理性。对此，本院分析认为，仅从《审查边界》第四项的内容看，关于日照影响应当指的是需要增设电梯的住宅楼周边建筑物所受影响。就第三人提交给被告的日照分析报告而言，系具有鉴定分析资质的厦门市城市规划设计研究院出具的日照分析报告，可以作为被告作出建筑工程规划许可的参考依据。该分析结论未见不符合《审查边界》关于日照要求的情形。因此，被告将上述分析报告作为许可依据，并无不当。事实上，案涉日照分析报告所采取的分析方法与原告所援引的《厦门市建筑工程日照分析技术管理规则》规定大体相同。该规则第十四条规定，由于日照分析报告不准确，不真实而产生后果的，由编制或者复核单位承担责任；第十五条规定，拟建建筑影响现状住宅建筑少量住户达不到日照标准时，建设单位经征得该 分受影响住户同意的，可予以规划许可。本案中，对于分析报告显示可能存在日照情况恶化的业主，已同意加装电梯。对于原告，上述分析报告未显示其日照受到影响。原告提出关于上述分析报告的科学性和有效性，但未提出相反证据，本院无法采纳。被告也当庭表示，如原告对上述日照分析报告存有异议，完全可以另行委托日照分析，并根据相关结论再行向被告主张。
 
关于案涉规划许可的合理性方面。既有住宅加装电梯是对原建筑物设施的增加和对原规划许可的改变,势必影响部分业主的权益。本案中，加装电梯确实使第三人受益颇多，相对而言，原告等低楼层业主不但获益甚少，甚至或多或少受不利影响，这确实存在一定程度的不公平。但既有住宅加装电梯是为了解决旧住宅楼中居民上下通行的民生问题，符合人文关怀加社会和谐之道，其目的具有正当性和公益性。因此，即便案涉规划许可在合理性方面存在一定缺陷，只要未达明显程度，一般不认定违法。但是，加装电梯仍应遵循合法性原则、比例原则和适当吊喉等原则，即应严格依照法律法 规和规范性文件的内容和程序，对其他权益的损害降至最低限度，对确实造成影响的权益进行适当补偿。《指导意见》在求同存异的基础上，对于增设事宜实在无法达成一致的，明确可以先予审批，但对于利益补偿问题可循司法途径解决。被告在其规划许可证备注 栏，也提及必须在业主取得一致后才能动工，也体现了被告的态度和期望。最终一审法院判决驳回原告郑某虹、林某固的诉讼请求。
 
原告不服，提起上诉，二审法院福建省厦门市中级人民法院认为，市规划委作为辖区内城乡规划主管部门，根据城乡规划法第四十条规定，对符合城乡规划条件的既有住宅增设电梯的申请人核发建设工程规划许可是其法定职责。根据本案查明的事实，以原审第三人林某彪等12人为主体的增设电梯申请人依据《指导意见》的要求，向市规划委提出案涉梯栋增设电梯申请。市规划委在收到申请后，依法进行了受理、公示、征询、听证、审查及最终作出许可并送达等环节，符合城乡规划法第四十条第二款、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十七条以及行政许可法第四章的相关规定要求，同时与《指导意见》及《审查边界》等要求基本一致，原审法院认定案涉行政许可行为证据充分、程序基本合法、适用法律并无不当是正确的。
 
至于郑某虹、林某固提出的作出案涉行政许可所依据的日照分析报告采 纳问题，原审法院已就此作出充分阐述，并无不当，本院予以认同，不再赘述。另关于鉴定人出庭接受质询事宜，原审法院庭审时已予以回应。而既有住宅增设电梯政策的实施给不同业主所带来的利弊问题，不属本案行政许可审查范围，不予评判。最终二审法院驳回了郑某虹、林某固的上诉请求。

04 笔者观点
 
20世纪80、90年代，厦门地区陆续建设了大量的房屋，受当时经济发展条件制约，这些住宅规划和建设标准低、配套和设施不全，其中很多住宅建筑未设置电梯。老旧多层住宅没有安装电梯的现状，成为制约老年人居家养老的突出问题，为完善既有住宅的使用功能、满足城市居民的生活需求，自2007年起，厦门市相继出台了《关于我市旧楼加装电梯工作的建议》、《关于在老旧住宅加装电梯的若干指导意见》、《规划审查边界》、《厦门市建筑工程日照分析技术管理规则》，随着这些政策的出台和落地实施，厦门市老旧住宅申请实施加装电梯数量基本上呈现上升趋势。与此同时，一些问题也接踵而来，业主之间经常出现意见分歧，反对者和赞成者各执己见，审批部门深陷信访投诉纠纷，行政部门甚至因此与民众对簿公堂，本案就是规划许可部门因既有住宅加装电梯的审批问题被诉的典型案例。
 
既有住宅加装电梯作为一项惠民工程，搁置争议、平衡各方利益已然成为一项亟须解决的问题。实践中，既有住宅加装电梯的主要争议焦点是加装电梯征求意见的范围、表决方式、行政部门的审查和审批、技术规范等。
 
面临公共建设用地被占用，通风采光等相邻权被侵犯，居民需要通过自主合作、集体协商的方式来解决问题，适当发挥业主委员会、第三方评估机构、社区管理组织的疏导和化解作用。行政机关应依法履行好受理、公示、征询、听证、审查、作出许可决定、送达等审批程序。笔者建议：首先，对于业主提交的申报材料，规划主管部门在审慎查明是否符合相应规划条件的基础上出具审查意见；其次，行政部门可以加强和街道、居民委员会、物业企业的合作，广泛宣传增设电梯的政策，让民众对既有住宅加装电梯带来的长远利益深入了解，最大程度上消解居民的抵触情绪。