一、案例引入
 
2021年，xx镇xx村陈某某向xx镇人民政府提出农村住宅建设和用地申请。xx镇人民政府审核陈某某提交的材料后，发现陈某某儿子已就xx镇xx村某宅基地上的房屋办理相关不动产权证。xx镇人民政府认为，根据该地《关于一户一宅和分户若干规定的解释》第二点“农户有两个以上子女，但只有一个儿子的，父母随儿子提出申请，不得另行分户”的规定，在陈某某儿子享有xx村某宅基地的使用权及房屋所有权的情况下，陈某某已伴随儿子共同享有xx村某宅基地使用权，不得再另行分户申请宅基地使用权，否则将违反“一户一宅”原则，遂作出《答复函》不予批准陈某某的农村住宅建设和用地申请。
 
二、争议问题
 
“一户一宅”中关于“户”的认定标准？
 
三、相关法律法规
 
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”
 
《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十二条第（六）项规定：“村民建房申请有下列情形之一的，不予批准：（六）不符合“一户一宅”政策规定的。”
 
（一）各地区相关政策
 
经笔者了解，河南省、湖南省、浙江省和辽宁省等各地区也均有关于“父母必须伴靠一农业户口子女建房”的相关规定，其中列举几项如下：
 
1、河南省
 
《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条第（二）项规定：“具备下列条件之一的，可以申请宅基用地：（二）农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的。”第九条第（三）项规定：“有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：（三）一户一子(女)有一处宅基地的。”
 
2、辽宁省
 
《辽宁省实施办法》第三十二条第（二）项的规定：“符合下列条件之一的，可以申请宅基地：（二）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分户标准的。”
 
3、湖南省邵阳市
 
《邵阳市农村村民住宅建设用地管理办法》第十五条规定:“明确建房分户的基本原则：（一）独生子女住户，不论几代人，为一个家庭户型；有两个以上农业户口子女的，有子女已达婚龄且已嫁娶的，经公安机关分户可作为两个以上家庭户型，但父母必须伴靠一农业户口子女建房。”
 
4、浙江省宁波市
 
《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》第九条规定：“有两个以上的儿子未分户的农户，如果其中一个已满法定结婚年龄的，允许单独立户申请使用宅基地。”
 
（二）不同观点
 
现行法律对“户”这一术语多有涉及，但没有一部法律阐述其具体内涵。法律要求宅基地使用权的取得必须以户为单位，因此对户的内涵的界定直接关系到法律的适用。据笔者了解，对“户”这一概念上的理解主要分为两种，一是指在同一户口簿上的人员，二是指居住生活在一起的人们。
 
1、关于持“以户口簿认定一户一宅中的‘户’”的观点
《民法典》和《土地管理法》等法律都未对户的含义做出界定。为填补法律漏洞，实践中就采取了类推解释的方法，将农村集体经济组织成员的概念，转化为具有特定户籍的概念。户籍是国家对人口管理的正式法律制度，1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》对户籍登记和变更做出了规定。通过户籍制度能有效联结实行传统社会治理的基层细胞，因此，一户一宅中的“户”也应当指独立登记为同一户口簿的家庭或者个人。同时，根据农村风俗，结婚前就要申请宅基地，父母要为子女准备婚房。鉴于这种习惯做法，农村子女结婚后，形成新的家庭，且与父母在户籍登记中分户后，也在法律上被视为独立的户，从而享有申请宅基地的权利。如果在户籍管理中分户的子女和父母仍视为“一户”，致使子女不能也无法单独生活，而人们追求独立、自由乃至避免纠纷的诉求也将无法得到满足。
 
2、关于持“居住生活在一起的人们作为‘户’”的认定标准的观点
持该观点的学者们认为以同一户口簿作为“一户”的标准分配宅基地使用权，会陷于循环论证的境地。因为农村户口登记簿是以宅基地使用权为基础的，没有宅基地使用权，就无法形成单独的户口簿。随着改革开放的不断深入，人口流动越来越频繁，通过户籍登记来进行“户”的认定已经不能很好地反映客观实际，以家庭标准取代户籍标准来认定户的做法适应了人口频繁流动的需要，我国现行法上仍留有以家庭为计算单元的历史遗迹，家庭甚至常以法律权利义务承受者的面目出现。同时，以家庭户作为一户一宅的判断标准，更有利于实现社会资源的优化配置，避免农村宅基地使用权不能流转，造成大量的土地闲置，土地资源不能向真正的、高效益的需求者流转的问题。
 
3、管辖法院观点
农村宅基地管理办法中的“户”，是指按规定符合宅基地审批条件的人员组合的家庭，而户籍登记中的“户”是户籍管理的计户单位，与农村宅基地审批计户依据并不相同。原告陈某某以其与儿子户籍并未在同一户为由主张按照独立的一户申请宅基地，于法无据。
 
（三）笔者观点
 
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条仅规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，但并未就“一户一宅”中的“户”进行界定。在现行法律法规等未对户的认定及计户标准作出明确规定的情况下，关于“户”的认定标准，学界各种学说纷呈，实践中各地区的认定也各不相同。笔者认为，如果以“户籍”登记作为认定标准，对于行政机关而言，提高了行政机关在审核是否满足“一户一宅”条件时的便利性，但无法适应现行社会人口流动的特点，使虽然在户籍上为同一户，但已结婚成立新的家庭单元的子女无法获得独立生活的权利和空间；如果以家庭户作为认定标准，则行政机关在审核是否满足“一户一宅”条件时，则需行政机关对申请人的家庭居住情况、家庭人员流动情况和子女享有宅基地情况进行充分调查，增加了行政机关的审核难度和时间成本，但可以使宅基地流转向更有实际建房需求的集体经济组织成员，同时减少在家庭成员死亡后，因房屋继承而导致的“一户多宅”情况。
 
因现行法律未对“户”进行统一界定，笔者认为各地区可以根据当地宅基地的实际使用情况制定具体操作办法。例如前面笔者列举的河南省、辽宁省、湖南省等地对“一户一宅”中的“户”均有相应的规定。笔者认为，各地区关于“一户一宅”的政策是各地政府综合当地宅基地使用情况和人口流动情况制定而成，具有特定的历史背景和乡村特色，同时具备相应的依据和一定的合理性。考虑到各地有关政策在各地区已实施多年，现实执行的广泛性已经形成，各地区政府依照当地宅基地使用情况制定的操作办法实施应当予以尊重和适用。