律师观点 | 完善政府购买公共法律服务机制的思考与建议
2015-08-03 11:47:00
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出的“积极推行政府法律顾问制度”、“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，加快了政府法治化建设的步伐。
通过政府购买公共法律服务的方式，由政府运用公共资源，组织专业力量参与提供公共法律服务，有助于社会管理创新，强化政府法治方式，实现法治国家、法治政府、法治社会之契合。
关于公共法律服务项目的推行，中共中央办公厅、各地区政府虽已先后发文，实践中，由于公共法律服务在地区、城乡、人群间差异较大，各地区贯彻落实上级文件的做法、力度均不同，绝大多数地区并没有形成具体制度和实施平台，政府在购买法律服务过程中缺少公平合理的管理办法和程序，进而导致政府购买公共法律服务工作进展缓慢。
公共法律服务体系具有公益性的特性，决定其必须以公共财政投入为主导。尽管有关文件已要求购买法律服务应当列入政府预算，但在实践中各级政府尚未真正贯彻落实该项要求。如何安排预算、预算费用多少均缺乏具体的操作实施细则，导致了遇有相应需求却没有相应预算的操作困难。有些政府部门以经费紧张为由不请律师，或支付低价的律师服务费用，导致聘请律师成为走过场、走形式，在某种程度上，降低了法律服务的质量。
律师是法律服务的主力军，律师队伍公益服务贡献突出，一是承办较大比例的法律援助案件，二是开展了大量的公益法律服务活动（例如义务咨询、公益普法、社区法律服务等）。根据全国律协统计数据显示，截至2014年底，全国律师办理行政诉讼代理6.4万多件，承办法律援助案件36万多件，担任政府法律顾问3.9万多家。然而，政府及有关部门往往仅将律师定位在“消防员”角色，对律师在法庭之外能做的工作认识不足，在作出重大行政决策前不愿意让律师介入，在出现纠纷后，才想起聘请律师参与处理。而现有模式下类似法律咨询、法制宣传、法律援助等活动的开展，却多少带有行政安排或是行政强制的色彩，部分律师及法律工作者对此仅当做一项摊派任务去完成，参与者的责任意识不足，服务热情不高，组织者管理相对松散，难以统一步调，往往难以达到预期效果。
由各级政府主导，充分整合律师、公证、司法鉴定、法律援助、基层法律服务、人民调解、法制宣传、社区矫正、安置帮教等司法行政资源，组织搭建统一的实施平台，健全县、乡、镇基层法律服务中心，实施“统一指挥”、“协调一致”、“上下联动”的动态管理，并建立统一的信息信用平台，用政府购买的形式，最大范围地给群众提供更多更有效的法律服务。
应加强政府法律顾问专业化队伍建设，加强专业培训和业务管理，并重点加强对急需紧缺的复合型、高层次律师的培养和引进，落实相关人才政策。规范引导社会律师参与公共法律服务，有机整合并充分发挥政府法律顾问律师和政府公职律师的功能和优势。
深入推进法律服务机构规模化、品牌化建设，为服务法治政府建设提供一支数量较大、素质较高、结构优化、互为补充的法律服务队伍。此外，为缓解各地区律师资源不足等问题，建议开展沿海与山区县域律师事务所“结对子”，推进公共法律服务均衡发展。
借鉴广东省关于政府购买法律服务的先进经验，参照《广东省公共法律服务均等化规划纲要（2014-2020年）》的内容，同时参照福建省人民政府新出台的《关于推进政府购买服务的实施意见》（闽政[2014]33号文）要求，应将法律服务纳入政府集中采购目录，并将采购法律服务进行财政专门立项，纳入财政科目，编制专门预算，为政府购买法律服务提供经费保障。
应尽快出台关于政府采购法律服务类项目公开招标的规范，通过采购需要标准、价格评审、优先采购事项等具体措施增强调控，就公共法律服务项目采购需求广泛征求意见，规范评审方式与程序，并就招投标结果及时向社会公告。
及时梳理政府部门现存的各种法律需求，由各部门在其职责范围内，根据既往工作经验及实际情况，对可能涉及法律风险事宜进行统一排查，有针对性地筛选出亟需法律服务的相关领域及事项，并由法制部门进行审核确定。
应严格规范政府购买公共法律服务的提供主体、保障责任、实施标准、覆盖水平、资源配置、供给方式、管理运行、效果追踪、评估及监管等机制，将考评结果与后续购买相挂钩。
进一步完善司法机关行政管理和法律服务行业协会管理相结合的管理体制，通过行政监管和行业自律两种手段，并借助司法系统完善相关公开公示制度，加强对法律服务市场的规范管理。
建议充分发挥律师在推进政府职能转变中的专业优势和独特作用，并就律师提供政府法律顾问服务，制定常态化、标准化的的工作方案，应至少包括以下内容：（1）参与立法（草拟法规）、立法后评估；（2）担任行政复议、行政诉讼的代理；（3）为政府依法行政提供法律服务，例如法律咨询、法律培训、法律文书审查、律师见证、出具分类法律意见书、重大项目的法律论证、重大事项的合法性研究；（4）参与国有企业改革、国有资产并购、重组项目；（5）参与信访接待、参与突发事件的处理等。
