2022年3月25日，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，要求加快推动反垄断法和反不正当竞争法修改，加强全链条竞争监管执法，保障公平竞争。2022年6月24日，新修订的《中华人民共和国反垄断法》正式发布，随后为落实该新修反垄断法，国家市场监督管理总局公布六部相关配套规定的征求意见稿^[1]，向社会公开征求意见。截至目前，其中四部规定已正式发布——《禁止垄断协议规定》《经营者集中审查规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》。该四部规定于今日正式生效实施，相对应的原暂行规定同时废止。

2023年初，市场监管总局召开全国市场监管系统反垄断工作会议暨民生领域反垄断执法专项行动部署。会议重点指出，2023年重点做好破除地方保护和行政性垄断、着力提高反垄断监管执法效能，构建多元共治格局，着力强化公平竞争治理整体合力。反垄断法及相关规定，既规制在中国境内经济活动中的垄断行为，也规制虽然在中国境外垄断但对境内市场竞争产生排除、限制影响的行为。

在新形势下，作为新反垄断法的配套，四部新规的正式实施将为企业反垄断合规工作提供更清晰的指引，企业应予充分重视。本文现聚焦《禁止垄断协议规定》《经营者集中审查规定》这二部新规要点，以期助力企业理解规则以及开展相关反垄断合规工作。

《禁止垄断协议规定》要点

《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构持续加强和改进垄断协议执法，截至2022年底，共查办垄断协议案件227件，罚没金额68.08亿元^[2]。其中，2022年度，国家市场监督管理总局共查处垄断协议、滥用市场支配地位案件29件，罚没金额达7.35亿元^[3]。

“垄断协议”是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。“协议”或者“决定”可以是书面、口头等形式，“其他协同行为”是经营者之间虽未明确订立协议或决定但实质上存在协调一致的行为。《禁止垄断协议规定》是为了更好预防和制止垄断协议而制定，全文共五十一条。

在垄断协议中，“协同行为”值得我们重点关注。基于“未明确订立协议或决定”的协同行为的隐蔽性，其认定具有一定难度。《禁止垄断协议规定》第六条明确，在认定时考虑的因素包含4点：经营者的市场行为是否具有一致性；经营者之间是否进行过意思联络或者信息交流；经营者能否对行为的一致性作出合理解释；相关市场（相关商品市场和相关地域市场）的市场结构、竞争状况、市场变化等情况。

企业在自查时，可以对照认定因素作行为风险评估。

《禁止垄断协议规定》第八条第2款在“具有竞争关系的经营者”认定范围中新增了“可能进入相关市场进行竞争的潜在经营者”，删除了征求意见稿中对“潜在竞争者”的限定（原征求意见稿中为：具备在一定时期内进入相关市场竞争的计划和可行性的经营者），使“潜在竞争者”的认定更依赖于执法机关的判断，某种程度上扩大了打击范围，同时进一步明确相关执法标准。

在此，提醒企业不仅要关注处于同一相关市场进行竞争的实际经营者，还要进一步注意评估可能进入相关市场进行竞争的潜在经营者。

在新反垄断法首次明确“轴辐协议”的违法性（经营者组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助的法律责任）后，在《禁止垄断协议规定》的征求意见稿中也配套新增了关于轴辐协议的认定规则。正式出台的《禁止垄断协议规定》中对于“组织”的认定情形调整为：

（1）经营者不属于垄断协议的协议方，在垄断协议达成或者实施过程中，对协议的主体范围、主要内容、履行条件等具有决定性或者主导作用；

（2）经营者与多个交易相对人签订协议，使具有竞争关系的交易相对人之间通过该经营者进行意思联络或者信息交流，达成本规定第八条至第十三条的垄断协议（原征求意见稿中要求“故意”，正式发布的规定中删除了“故意”这一主观恶意和动机的要求）；

（3）通过其他方式组织其他经营者达成垄断协议（为兜底性条款）。对于“提供实质性帮助”列举包括提供必要的支持、创造关键性的便利条件，或者其他重要帮助。

明显可见，国家对于轴辐协议的认定趋于严格，强化认定轴辐协议的客观事实标准，体现出执法机构强监管的态度。新规对企业提出了更高的合规要求，企业需特别注意在商业活动中谨慎避免直接或间接、主动或被动地形成组织或帮助行为。

《禁止垄断协议规定》征求意见稿中关于纵向垄断协议安全港的细化规则此前备受关注，如今在正式出台的《禁止垄断协议规定》对安全港规则回归到了原则性概括方式。《禁止垄断协议规定》删除了征求意见稿中设置的15%的市场份额门槛，以及关于市场份额计算和控制权判断的指引内容，赋予市场监管总局确定市场份额标准及其他条件的权力。

未来尚待市场监管总局在执法实践中进一步探索，我们也将进一步根据现有行业指南并结合市场监管总局新一年的执法实践情况总结合规建议。目前，我们仍建议企业谨慎评估纵向限制的反垄断合规风险，避免触碰违法红线。

宽大规则是指经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据，按照申请人的顺序，依递减幅度对其减轻或者免除处罚的制度。宽大规则的目的在于减少执法成本，集中执法力量打击重点犯罪。对于宽大规则，在正式出台的《禁止垄断协议规定》中有了进一步细化。

《禁止垄断协议规定》明确规定了经营者申请宽大（宽恕）的时间（应在反垄断执法机构行政处罚告知前提出）、提交材料的具体要求、重要证据的标准、决定结果考量标准（按照经营者主动报告的时间顺序、提供证据的重要程度以及达成、实施垄断协议的有关情况）等，并在征求意见稿的基础上，进一步明确负有个人责任的人员也可适用宽大规则：“负有个人责任的经营者法定代表人、主要负责人和直接责任人员，根据本规定第三十七条主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以对其减轻百分之五十的处罚或者免除处罚。”此外，增加了明确不得适用宽大规则的情形，即“在垄断协议达成中起主要作用，或者胁迫其他经营者参与达成、实施垄断协议，或者妨碍其他经营者停止该违法行为的，反垄断执法机构不得免除对其处罚。”。

通过该新规，垄断协议宽大规则适用更加完整。关于个人责任减免的规定有助于提高企业主要管理人员从事反垄断合规行为的积极性，对于引导企业积极主动进行合规管理具有促进作用。

《经营者集中审查规定》要点

“经营者集中”是经营者合并、经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权、经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

经营者集中达到国务院规定的申报标准的，须事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。我国已有专门开发经营者集中反垄断审查的业务系统，由国家市场监督管理总局作为相应行政许可的受理机构。为落实关于完善公平竞争制度、加强反垄断工作要求，市场监管总局也于2022年8月1日启动试点，委托北京、上海、广东、重庆、陕西等五省市市场监管部门开展经营者集中反垄断审查工作。

2022年度，市场监管总局审结经营者集中申报794件，公开处罚32起未依法申报案件^[4]。其中，从市场监管总局反垄断执法二司于2022年7月10日公布的28起未依法申报违法实施经营者集中案件的行政处罚决定书来看，其中1件针对不同主体分别罚款30万元、40万元，其余27件罚款金额均达到顶格50万元人民币（占比96.43%）。

《经营者集中审查规定》是为了规范经营者集中反垄断审查工作，根据新反垄断法和《国务院关于经营者集中申报标准的规定》而制定，全文共七十八条，在申报、审查、处罚三个环节均有重大修改。

今日正式生效实施的《经营者集中审查规定》就营业额计算中“上一会计年度”明确为“集中协议签署日的上一会计年度”，解决了实践中的争议问题。此外，该规定首次明确共同控制情形下参与集中经营者的营业额分配问题——参与集中的经营者之间或者参与集中的经营者和未参与集中的经营者之间有共同控制的其他经营者时，参与集中的经营者的营业额应当包括被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额，此营业额只计算一次，且在有共同控制权的参与集中的经营者之间平均分配。

本规定对营业额计算及共同控制情形下的分配问题予以明确，意义深刻，为企业自行评估交易是否达到申报标准提供更加清晰的指引。

停钟制度是经营者集中的审查期限中止制度，在新反垄断法中被正式确立。新反垄断法第三十二条规定在三种特殊情形下反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限，并书面通知经营者，具体为：

（1）经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；

（2）出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行；

（3）需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估，且经营者提出中止请求。《经营者集中审查规定》对适用相应情形的各项期限规定进行了细化，如经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行的，市场监管总局须书面通知申报人在规定期限内补正，未在规定期限内补正的，才可决定中止。

原垄断法对法定审查期限采取审查期限制的最长期限“30+90+60”日的刚性规定，累计不超过180日。停钟制度的出现和确定更有助于提高反垄断执法机构在经营者集中审查工作中的灵活性，减轻企业和执法机关的重负，进一步平衡经营者集中审查的公平与效率。

《经营者集中审查规定》依据互联网分级管理要求，新增第六条规定，市场监管总局健全经营者集中分级分类审查制度，可以针对涉及国计民生等重要领域的经营者集中，制定具体的审查办法，评估经营者集中审查制度的实施效果并改进审查工作。该规定积极响应了《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中关于“健全经营者集中分类分级反垄断审查制度”的要求。

《经营者集中审查规定》新增了申报代理人的法律责任，增强了受托人和剥离业务买方未按规定履行义务的法律责任。该规定第七十条重点对申报人或申报代理人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的情形作出规定，把申报代理人纳入处罚范围，有利于从责任分配的视角约束申报代理人的行为，有效解决实践中隐瞒和提供虚假材料的行为。

另外，根据新反垄断法就违法实施集中行为的处罚幅度的修改，《经营者集中审查规定》明确对违法实施集中的行为，根据是否存在竞争损害采取不同的处罚标准。对于具有排除、限制竞争损害的违法实施集中案件，将处罚上限提升到销售额的10%，对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施集中行为处以500万元以下的罚款。该等违法成本的提高进一步提升了威慑效应，也提醒着企业需要注重相关申报要求。

建议及结语

反垄断法新规和相关解释的陆续颁布，意味着国家对反垄断的关注，代表国家建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的决心。新颁布的配套规定在提升反垄断执法可操作性的同时，也为企业日常经营活动提供了有益指引。在商业经营中，企业尤其是平台企业应进一步提高反垄断意识，关注和适应规定变化，完善合规管理，对商业行为的风险进行更为专业和全面的评估。

【1】《禁止垄断协议规定（征求意见稿）》、《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》、《禁止滥用知识产权规定（征求意见稿）》、《经营者集中审查规定（征求意见稿）》、《经营者集中申报标准规定（征求意见稿）》、《制止滥用行政权利排除、限制竞争行为规定（征求意见稿）》。

【2】数据来源：国家市场监督管理总局官网

【3】数据来源：国家市场监督管理总局2022年法治政府建设年度报告。

【4】数据来源：国家市场监督管理总局2022年法治政府建设年度报告。