律师观点 | 律师的“三农”法律服务——以政府采购法律服务为视角
2015-08-21 11:56:00
一、中国农村改革概述。
1978年十一届三中全会确立家庭联产承包责任制度，将农村土地所有权和经营权剥离，有力地解放和发展了农村生产力，中国农村改革进入一个崭新的阶段。随着中国经济的高度发展，生产关系也在不断的发生变更。但是，国家资源却重点向城市倾斜，农村、农业的发展缺少市场经济基础，“三农问题”已经严重影响我国经济可持续发展。究其原因是此前的家庭承包责任制度只涉及农村土地经营权的改革，并没有突破农村产权制度和物权制度的改革，已经束缚了农村生产力的发展，阻碍了现代农业的推进步伐。
党中央和国务院意识到“三农问题”的严重性，自2004年开始的中央一号文件多来年持续聚焦“三农”。但遗憾的是此前农村制度改革，并没有意识到农村改革制度的根本是立足农村产权制度和物权制度改革，也并没有出台具体配套实施政策真正落实改革，以至于农村、农业、农民的发展遇到极大的阻力。
目前我国的“三农问题”虽依然严峻，但是，党中央和国务院已经充分意识到农村产权制度和物权制度的改革对于农村改革的重要性。党的十七大报告，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，中办国办下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发61号文件），以及第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过“全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定”，预示着农村制度的改革将进入新的阶段，党中央和国务院将改革重点真正聚焦到农村产权和物权制度重新构建的层面上来。这次的改革将充分调动农民生产积极性，挖掘农业内部发展潜力，拓宽农村外部增收渠道，加大政策助农增收力度。
我国农村改革不断深化，迫切要求政府进行制度变革，政策完善，促使政府向服务型政府转变，充分发挥法律服务对农村改革发展的引导、规范。但是，因政府受自身人员编制问题、体制缺陷问题等原因无法提供与农村改革发展相适应的法律服务。因而，未来政府将成为“三农”法律服务的最主要购买者。对此，笔者认为律师在可以在以下几个领域为政府提供“三农”法律服务方面：
政府是推进新型城镇化建设的重要力量，这就要求政府充分发挥法律服务对农村改革发展的引导、规范。在本领域，律师主要可以提供以下服务：
（1）提供新型城镇化相关法律法规及规章的调研、起草与评估专项法律服务，保障法律法规规章制定的科学性、民主性和可操作性。
（2）参与政府重大方针、政策和重要制度的法律论证，开展风险评估，为重大决策提供法律咨询意见。
在城乡开发的过程中，因开发需要而对农村集体土地进行的征收、征用活动激发了大量的纠纷，使得城乡开发无法稳妥地向前推进。因此，农村土地征收的改革已经刻不容缓。在本领域，律师主要可以提供以下服务：
（1）根据相关法律法规及政策协助制定合理的农村土地征收的补偿标准；
（2）梳理农村土地征收的程序等，保障农村土地征收依法依规进行等。
政府如何建立城乡统一用地市场，构建兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制是本次集体经营性建设用地入市改革的关键所在。在本领域，律师主要可以提供以下服务：
（1）进行专项调研，研究建立城乡统一的建设用地市场，进行土地增值收益分配机制改革；
（2）就集体经营性建设用地入市是否符合规划和用途管制从法律角度进行分析和论证；
（3）梳理农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股的具体流程和实施途径等。
农村宅基地制度的改革将有利于农民增收，农村健康发展。在本领域，律师主要可以提供以下服务：
（1）协助政府进行宅基地改革制度设计（例如土地符合条件时可有偿取得、有偿自愿退出机制等）及法律论证；
（2）进行专项调研，调查宅基地的使用现状（统计已建与待建）、流转需求等情况；
（3）调查现存的宅基地纠纷问题，提出宅基地纠纷解决的法律方式和途径等；
从市场角度看，土地有序流转前提是产权清晰，故而对土地承包经营权的确权登记工作显得尤为重要，稳定承包关系、推进确权登记颁证作为引导农村土地经营权流转、发展农业适度规模经营的重要基础。在本领域，律师主要可以提供以下服务：
（1）进行专项调研，研究农村承包经营权确权及登记过程中的法律问题，推进农村土地承包经营权依法依规的确权登记工作；
（2）梳理农村土地承包经营权确权、登记及颁证流程，指导政府农村土地承包经营权确权、登记及颁证工作；
（3）为政府进行土地承包经营权流转制度改革提供法律意见和建议，规范流转模式并进行可行性分析；
（4）协助政府构建土地承包经营权流转平台，例如农村产权交易中心等。
新农村改革后，因缺乏有效的管理和监督机制，村民小组集体资产的保管和使用乱象丛生，集体资产流失严重、经济利益冲突频发，潜在着升级为社会矛盾，影响稳定大局的风险。在本领域，律师主要可以提供以下服务：
（1）进行专项调研，获取村民小组集体资产的的基本情况及利用情况的数据（包括被调查乡镇村民小组财产持有主体、财产形态、主要来源、保管模式、以及相应的使用、监管情况等）并进行分析及专项研究，厘清村民小组集体资产管理上存在的问题；
（3）对乡镇以及村一级对村民小组集体资产的管理工作进行指导、监督。
（4）对村集体资产产权改革制度设计进行初探，为产权流转制度设计与制定配套细则提供合理建议等。
集体经济组织成员是享有集体资产产权、获得集体资产、承包集体经济组织土地及其他财产，监督集体经济组织的经营管理活动的基础。在本领域，律师主要可以提供以下服务：
（1）根据相关法律法规及政策协助制定农村集体经济组织成员资格认定标准；
（2）梳理农村集体经济组织成员资格认定具体程序（包括但不限于如何召开全员大会、如何进行合法有效的表决、如何进行结果公示等），指导农村集体经济组织进行成员资格认定等。
在农村建设项目审批中，审批程序繁琐，审批权制约监督机制不完善等问题仍然普遍存在，实现建设项目审批提速提质是政府审批事项改革的关键。在本领域，律师主要可以提供以下服务：
（1）进行专项调研，以审批瘦身改革试点地区为调研蓝本，对获取的建设项目审批流程改革实施情况的数据进行分析及专项研究；
（2）对审批流程改革提出建议并协助制定可行方案等；
新形势下，政府法律服务需求日益高涨，已经成为购买法律服务的主流。律师应该抓住“三农改革”的机遇，拓宽业务范围，创新业务模式，帮助政府推动和深化农村改革，充分发挥法律服务对农村改革发展的引导、规范。
